Polityka międzynarodowa na progu XXI wieku: czas kryzysu, czas przełomu 


Czy to nasza wojna?

Z Januszem Onyszkiewiczem
rozmawiają Andrzej Brzeziecki i Mateusz Flak 


TYGODNIK POWSZECHNY: – Saddam Husajn podzielił świat – do chwili zamknięcia tego numeru „TP” Rada Bezpieczeństwa NZ nie potrafiła podjąć decyzji w sprawie Iraku. Pat trwał dwa miesiące: od deklaracji Francji i Niemiec o zbędnej wojnie w Iraku i słów sekretarza obrony USA Donalda Rumsfelda o „starej i nowej Europie”, przez „list ośmiu” i następnych dziesięciu krajów z poparciem dla USA oraz połajankę Jacques’a Chiraca pod ich adresem, po rozłam w NATO co do pomocy wojskowej dla Turcji. Jak głęboki jest kryzys wspólnoty euroatlantyckiej?
JANUSZ ONYSZKIEWICZ: – W przypadku Unii Europejskiej kryzys wiąże się z różnym podejściem do Stanów Zjednoczonych i – trzeba to powiedzieć jasno – z próbą utrzymania tandemu francusko-niemieckiego jako tego, który wyznacza politykę europejską. Przez wiele lat był on lokomotywą, która ciągnęła proces konsolidacji kontynentu. Jednak przekonanie Niemiec i Francji, że mogą wypowiadać się w imieniu całej Europy, traci rację bytu. Zarzut Chiraka o złamanie solidarności europejskiej jest o tyle dziwny, że wcześniej to Niemcy i Francja sformułowały swoje stanowisko nie pytając innych o zdanie. 
Spór w NATO wynika z różnic w postrzeganiu zagrożeń między Europą a USA. W Ameryce panuje przekonanie, że nowe zagrożenia, np. terroryzm, wymagają zmiany w rozumieniu światowego bezpieczeństwa i potrzebę działań wyprzedzających. Europa uważa, że nie powinno się porzucać tradycyjnej polityki obronnej Sojuszu i stosowania „miękkich” środków prewencyjnych.
Kryzys dotyka interpretacji dwóch podstawowych artykułów Traktatu Waszyngtońskiego – 4. i 5. Przez lata uważaliśmy, że przywołanie art. 5. o obowiązku sojuszniczej odpowiedzi na atak na któregokolwiek z członków oznacza podjęcie przez NATO działań, które będą stanowić odpowiedź na agresję. Po 11 września art. 5. został przywołany, ale okazało się, że odpowiedź – akcja w Afganistanie – jest organizowana nie przez NATO, ale Stany Zjednoczone i to na zasadzie „koalicji chętnych”. Niedawno zachwiano wiarę w inny artykuł – 4. Przewiduje on, że zagrożony kraj zwołuje konsultacje, co uruchamia planowanie odpowiedzi na wypadek ataku. Z taką propozycją wystąpiła Turcja, lecz jej prośbę zablokowano – ze względów politycznych. W końcu udało się znaleźć kompromisową formułę, dzięki której proces ruszył, ale niesmak pozostał.
NATO przechodziło w przeszłości szereg problemów, ale zawsze były to kryzysy związane z taktyką, sposobem funkcjonowania – tak było w 1966 r., kiedy de Gaulle zdecydował o wyjściu Francji ze struktur wojskowych NATO lub gdy Związek Radziecki rozpoczął wprowadzanie rakiet średniego zasięgu i zastanawiano się nad reakcją Sojuszu. Kilka lat temu wydawało się, że Francja chce wejść ponownie do struktur wojskowych – rzecz rozbiła się o to, kto ma kierować Dowództwem Południowym NATO. Teraz gra toczy się o istotę Sojuszu. 
Konsekwencją podziałów, jakie wywołał Husajn, jest pytanie o przyszłość instytucji międzynarodowych. Amerykanie, widząc ich nieskuteczność, mogą je coraz częściej omijać przy podejmowaniu ważnych dla świata decyzji – prezydent Bush zadeklarował, że nie potrzebuje poparcia ONZ do ataku na Irak. 
– Stany Zjednoczone w swojej doktrynie obronnej przewidują prowadzenie wojen prewencyjnych, niekoniecznie z mandatem ONZ. Nie jest to nic nowego: Amerykanie przeprowadzili już szereg takich interwencji – np. w Granadzie czy Panamie, natomiast teraz jest to jasno zapisane i jak widać, chce się z tego zrobić użytek. 
Doktryna nie jest jedynym dokumentem, który taką możliwość dopuszcza. W Waszyngtonie, przy omawianiu nowej koncepcji strategicznej NATO i nie wynikających z art. 5. działań out of area (poza terenem Sojuszu) pojawił się pomysł Francji, by zapisać, że takie działania będą się odbywały w oparciu o mandat ONZ. Z tak kategorycznego sformułowania ostatecznie się wycofano i Francuzi na to przystali. Jako zasadę przyjęto, że o mandat ONZ trzeba się ubiegać, ale nie jest on niezbędny. Podobny zapis znajduje się w doktrynie Rosji. Zatem coraz więcej krajów uznaje, że mogą się zdarzyć wyjątki od reguły stosowania działań zbrojnych wyłącznie w odpowiedzi na agresję. 
Amerykanie nie bardzo mają ochotę uznać ONZ za jedyną instytucję uprawnioną do wydania pozwolenia na działania militarne – skomplikowana procedura i prawo weta często blokowały decyzję. Interwencja w Korei w 1950 r. była możliwa tylko dzięki temu, że Rosja popełniła błąd: zbojkotowała posiedzenie Rady Bezpieczeństwa i nie mogła złożyć weta. Później korzystała z niego często i chętnie. Husajn w 1991 r. też liczył na paraliż ONZ, ale się przeliczył – na fali zmian po 1989 r. Rada dała mandat aliantom. 
Teraz jesteśmy świadkami wydarzeń, które pokażą, czy ONZ będzie nadal instytucją, która wyznacza międzynarodowe normy. Kilka miesięcy temu USA pod naciskiem Europy zdecydowały się sprawę Iraku poprowadzić w oparciu o tę organizację, ale jeżeli nadal będzie ona blokować skuteczne działanie, albo nie sformułuje stanowiska, które umożliwi Ameryce podjęcie kroków uważanych przez nią za konieczne, Waszyngton zrobi to niezależnie od Narodów Zjednoczonych. A to jeszcze bardziej odsunie ONZ na boczny tor. 

Sojusz i Unia
Zostają zatem NATO i Unia.
– Oczywiście ich mandat nie będzie w tak naturalny sposób akceptowany, jak mogło być w przypadku ONZ. Ale możliwe, że państwa, uznawszy, że trzeba działać, będą wolały mieć mandat unijny lub NATO, niż żaden. Te dwie instytucje mogą być więc postrzegane jako twórcy norm. 
Pytanie, jak będą funkcjonować. W przyszłości większość działań NATO może nie być objęta art. 5. – bo nie wiadomo, czy kolejny atak terrorystów zostanie uznany za akt agresji. Jeśli nie, to wypracowanie konsensu w sprawie reakcji Sojuszu może być trudne. Niewykluczona jest taka sytuacja: NATO da przyzwolenie, ale tylko dlatego, że pewne kraje zastosują „konstruktywne wstrzymanie się od głosu”. Dotąd w Sojuszu obowiązywała zasada jednomyślności, teraz prawdopodobnie będzie można się wstrzymać – co oznacza przesłanie sygnału: „jeśli chcecie to zrobić, to róbcie beze mnie, chociaż nie zgłaszam sprzeciwu”. Dlatego coraz częściej będą się tworzyć „koalicje chętnych i zdolnych”. 
To sprawi, że NATO przestanie być spójne i zacznie funkcjonować trochę jak Unia Europejska w sprawach polityki zagranicznej, gdzie najważniejsze kwestie nie podlegają głosowaniu większościowemu, ale są pozostawione rządom. Dziś w Unii jest obyczaj rozszerzonej współpracy grup państw. Być może to samo czeka NATO. 
Przez 50 lat NATO nie musiało walczyć, wystarczało odstraszanie. Dziś, kiedy po raz pierwszy stosowane są artykuły Traktatu Północnoatlantyckiego, okazuje się, że państwom słabym nie gwarantują wiele, a dla silnych, jak USA, są krępującym gorsetem. Na dodatek Sojusz jest skłócony (pomoc dla Turcji), może być marginalizowany (operacja w Afganistanie). Czy obecny kryzys może okazać się ozdrowieńczy?
– NATO było budowane z myślą o klasycznym konflikcie w Europie. To założenie nie przystaje do nowych potrzeb. Jednym z powodów, dla których Stany Zjednoczone nie powierzyły Sojuszowi odpowiedzialności za reakcję na 11 września był fakt, że nie miał on takich technicznych możliwości. 
Sztaby i struktury dowódcze NATO są przygotowane do operacji w Europie, ewentualnie na północnym Atlantyku. Sojusz będzie musiał przeprowadzić zmiany także w planowaniu. Klasyczny konflikt, do jakiego przygotowywało się NATO, mógł mieć kilka scenariuszy, ale wiadomo było, skąd może nastąpić atak, kto może być agresorem. Planowanie było proste. Przewidzenie scenariuszy zamachu terrorystycznego jest niemożliwe: nie wiadomo, gdzie nastąpi, ani jakie środki zostaną użyte. Dlatego jeżeli NATO chce podjąć wyzwanie, jakim jest międzynarodowy hiperterroryzm, musi zmienić swą filozofię. 
Wydaje się, że najważniejszym problemem NATO, oprócz terroryzmu, jest brak reformy Sojuszu, który zamiast modernizacji stawia na ciągłe rozszerzanie się. 
– NATO podjęło już próbę reformy – po pierwsze zredukowano liczbę dowództw z 60 do ponad 20. Ten proces następuje powoli, bo każdy kraj chciał zatrzymać jakieś dowództwo u siebie. Dlatego nadal jedno znajduje się np. w Danii, a kolejne – po drugiej stronie cieśniny, w norweskim Stavanger. Co więcej, potrzeba kolejnej drastycznej redukcji – w NATO działa ok. 400 różnych komitetów i komisji! Warszawskie spotkanie ministrów obrony w październiku 2002 r., a potem szczyt w Pradze potwierdziły te plany, ale do ich realizacji daleko. Już zdecydowano, że Sojusz będzie miał tylko jedno, europejskie dowództwo strategiczne – a nie dwa, jak dotychczas. To drugie, w Norfolk w USA, ma się zająć transformacją struktur dowódczych – swoją drogą opracowanie planu transformacji przez zespół po drugiej stronie Atlantyku pozwoli uniknąć niepotrzebnych targów.
Rozszerzenie nie miało negatywnego wpływu na reformę NATO, bo nowi członkowie nie zgłaszali głośnych aspiracji do ulokowania na ich terenie jakiegoś dowództwa. Każdy chętnie by je u siebie widział – Polska też – ale nikt nie robi z tego sprawy zasadniczej. Oczywiście większa liczba krajów oznacza skomplikowanie w podejmowaniu decyzji, ale to nie nowe kraje będą utrudniać uzyskanie konsensu. Większych kłopotów spodziewam się ze strony zasiedziałych członków, którzy często mają poczucie, że Pakt należy tylko do nich. 
Druga ważna reforma to zmiana charakteru korpusów NATO. Do tej pory miały charakter narodowy i były przywiązane do rodzimego terenu. W tej chwili korpusy zostały umiędzynarodowione (stąd obecność gen. Mieczysława Bieńka w korpusie w Turcji) – dzięki temu mogą lądować w dowolnym miejscu, np. w Afganistanie. 
Wiadomo, że NATO i Unia chcą stworzyć odrębne siły wojskowe. Minister Cimoszewicz, przedstawiając założenia polityki zagranicznej na 2003 r., mówił, że Polska będzie traktować obie inicjatywy jako komplementarne – czy rzeczywiście jest to do pogodzenia? 
– Tak, ale potrzeba dobrej woli i jasności co do intencji poszczególnych krajów. Nie do końca wiadomo, jakie są motywy państw dążących do realizacji koncepcji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE. Może niektórym chodzi nie tylko o autonomizację Unii – co byłoby zrozumiałe – ale wręcz o doprowadzenie do sytuacji, w której będzie ona rywalem USA, a Amerykanie wyjdą z Europy. Dyskutując z politykami francuskimi, często słyszy się taką opinię: nie wiemy, czy Stany nie zechcą kiedyś wycofać się z Europy i zwrócić np. w stronę Pacyfiku, zatem musimy zadbać, by móc wtedy stanąć na własnych nogach. Takie rozumowanie jest groźne, bo może się stać samospełniającą przepowiednią. 
Francuzi uważają, że pozostając poza strukturami wojskowymi mogą skuteczniej wpływać na politykę USA. To wątpliwe. Gdyby Francja działała jak Wielka Brytania, która oddziałuje na politykę amerykańską na zasadzie współdziałania a nie zderzenia, szanse na większą spójność NATO i UE byłyby większe. 
Bo skąd biorą się problemy? Gdyby utworzono siły europejskie, Francja musiałaby mieć w nich spory udział. Struktura ta nie mogłaby być jednak równocześnie strukturą NATO, bo Francja jest nieobecna wojskowo w Sojuszu. Dlatego uzupełnienie militarne Sojuszu o Francję całkowicie zmieniłoby sytuację – taka struktura mogłaby funkcjonować na dwóch polach, zakładać dwa „kapelusze” – NATO-wski i unijny. Wszystko byłoby łatwiejsze. Niestety na razie się na to nie zanosi. 
A co do oddziaływania na politykę USA – Stany przypominają supertankowiec, który gdy się rozpędzi, potrzebuje kilku kilometrów, by wyhamować, a kilkanaście następnych, by skręcić. Ten tankowiec trudno zawrócić z drogi – najlepiej być przy ustalaniu jego kursu. To jest właśnie różnica między podejściem Francuzów i Brytyjczyków.

USA – Europa – Rosja
Jednak skierowanie uwagi USA w rejon Pacyfiku jest prawdopodobne. 
– Stany nie będą sobie mogły pozwolić na odwrócenie się plecami do Europy. Pomijając kwestię kilkuset miliardów dolarów inwestycji amerykańskich w Europie i wielu miejsc pracy w USA, które są z nimi związane, Ameryka jest świadoma, że choć stanowi ogromną potęgę, nie jest w stanie samodzielnie rozwiązać problemów świata – nawet tych, które wymagają użycia siły. 
Amerykanie mogli rozstrzygnąć każdy z ostatnich konfliktów – wojnę w Zatoce (1991), w Kosowie (1999) i Afganistanie (2002) – bez wsparcia wojskowego innych krajów. Było ono potrzebne tylko jako demonstracja polityczna. Trzeba jednak pamiętać, że te konflikty były wówczas jedynymi, które USA miały w „jadłospisie”. Wspomnienia gen. Wesleya Clarka, który kierował operacją w Kosowie, pokazują, jak trudno było mu pozyskać dodatkowe środki z Pentagonu. Departament Obrony nie chciał się godzić na angażowanie kolejnych środków bojowych i lotnictwa – nie było przecież pewne, że nie wybuchnie kolejny kryzys. USA poradzą sobie z pojedynczym kryzysem, ale z rozwiązaniem dwóch naraz mogą mieć trudności. A taka sytuacja jest możliwa – to nie przypadek, że akurat teraz przywódca Korei Północnej zdecydował się rzucić Amerykanom rękawicę. 
Inne zjawisko: na konfliktach z udziałem Ameryki można – w zamian za poparcie dla niej – wygrywać swe interesy. Przykładem Rosja i jej współpraca z USA w kontekście wojny w Czeczenii. 
– Państw, które chcą wykorzystać zaangażowanie Ameryki w świecie, żeby uregulować swoje rachunki, jest więcej. W przyszłości na tej zasadzie Chiny mogą spróbować rozwiązać problem Tajwanu. 
Chociażby z tego względu jesteśmy sobie potrzebni. Oczywiście dzieli nas dystans pod względem możliwości wojskowych – często cytuje się słowa lorda Robertsona, że „Europa jest Pigmejem w porównaniu do Stanów Zjednoczonych”. To prawda, ale słaby przy słoniu Pigmej może być groźny dla innych stworzeń. Poza USA nie ma kraju lub grupy krajów, która dysponowałaby porównywalną z Europą siłą wojskową.
Z drugiej strony, gdyby USA zrezygnowały z Europy, nastąpiłoby to, co brytyjski historyk, Paul Kennedy określa „zbytnim rozciągnięciem się”: wszystkie imperia upadły, bo próbowały obejmować swym działaniem coraz to nowe obszary, co w końcu wyczerpywało ich możliwości.
Amerykanie nie mogą zastąpić Europy Rosją choćby dlatego, że dochód narodowy Rosji jest równy dochodowi Holandii, a armia odziedziczona po ZSRR jest w fatalnym stanie. Moskwa nie może sprostać wymaganiom finansowym, które stawia technika wojskowa. W czasie wojny w Kosowie Rosjanie zapowiadali, że wyślą na Adriatyk eskadrę – by pokazać się w regionie – ale zabrakło im pieniędzy na ropę. Rosja jest cennym partnerem dla NATO – dysponuje znajomością terenu, szczególnie Azji Środkowej, posiada materiały wywiadowcze i zawsze będzie istotnym partnerem. Ale Rosja gra w innej lidze niż Europa. 
Zresztą cokolwiek byśmy mówili o sporach między Europą a Stanami, tworzą one wspólnotę wartości i interesów. Łączy je podobne myślenie, kultura wojskowa, strategiczna, polityczna. W przypadku Rosji takich powiązań nie ma – to nie jest jeszcze kraj, o którym można powiedzieć, że zmierza w stronę demokracji. W polityce wewnętrznej – i to ocena nie tylko obserwatorów zagranicznych, ale Rosjan – prezydent Putin zmierza raczej w stronę autokracji. 
Czy właśnie z tego powodu wstąpienie Rosji do NATO czy Unii Europejskiej jest na razie wykluczone?
– Na pewno mało realne. Abstrahując od spraw gospodarczych, chodzi o zbiorową odpowiedzialność za bezpieczeństwo krajów Unii. Niezależnie od deklaracji państw „neutralnych”, które nie chcą być z nikim związane wojskowo, Unia – choćby przez zwykłą solidarność – będzie ich musiała bronić: nie należą do NATO, ale są w UE. 
Czy Unia zechciałaby wziąć odpowiedzialność za Rosję, która graniczy z Chinami? Moskwa zdaje sobie z tego sprawę i równoważy Chiny poprzez współpracę ze Stanami a nie z Unią.
Z podobnych powodów Rosja nie może realistycznie myśleć o rychłym wejściu do NATO. Sojusz ma być wspólnotą krajów demokratycznych, respektujących pewne wartości. Można zgłaszać wątpliwości co do Turcji, ale trzeba pamiętać, że o jej włączeniu zadecydowały potrzeby strategiczne. Dzisiaj takiej potrzeby wobec Rosji nie ma. 
Jest wreszcie sprawa techniczna – NATO ma nad sobą amerykański parasol atomowy. Przy całym szacunku dla potencjałów Francji i Wielkiej Brytanii, są one marginalne. Gdyby w NATO pojawiła się Rosja, powstałoby pytanie, co robić z jej potencjałem nuklearnym. Dwa niezależne parasole, z różnymi ośrodkami decyzyjnymi – to o jeden za dużo. A stworzenie jednego dowództwa wydaje się mało prawdopodobne.

Irak a sprawa polska
Na marginesie dyskusji o sensowności operacji w Iraku pojawiły się w naszej prasie głosy – w „Tygodniku” pisał o tym Olaf Osica („TP” nr 7/2003) – że w sporze o wojnę kraje Zachodu kierują się głównie interesami narodowymi, natomiast rząd Polski pochopnie opowiedział się po jednej stronie. Co powinno być polską racją stanu w tej kwestii? 
– Linia przyjęta przez polski rząd jest właściwa – dobre stosunki z USA są dla nas niesłychanie ważne. Byłoby niedobrze, gdybyśmy razem z USA przeciwstawiali się jednolitemu stanowisku reszty Europy, ale tak nie jest. W sytuacji, kiedy głosy były podzielone i trzeba było dokonać wyboru, został on postanowiony trafnie. Polska jest zbyt dużym i liczącym się krajem, by siedziała cicho – jak radził nam Chirac. 
Z drugiej strony Polska nie może ciągle sprawiać wrażenia, że tak bardzo ceni sobie stosunki z USA, iż gotowa jest podpisać coś in blanco. A tak się niestety stało – podobnej wypowiedzi, jak prezydenta Kwaśniewskiego dla berlińskiego dziennika „Der Tagesspiegel”, że mamy bezgraniczne zaufanie do prezydenta Busha, trudno oczekiwać nawet ze strony Tony’ego Blaira.
Polska ma szansę na budowanie swojej pozycji wobec krajów europejskich także przez pośredniczenie z USA, a nawet korygowanie wypracowywanej linii polityki amerykańskiej. Nie uda się to jednak, jeśli będziemy postrzegani jako kraj bez własnego zdania, którego punkt widzenia jest identyczny z amerykańskim. Bo w takim razie dialog z Polską nie ma sensu, trzeba rozmawiać bezpośrednio z USA. A przecież wchodzimy do Unii, chcemy się w niej liczyć i wpływać na jej politykę. 
Oczywiście łączą nas ważne interesy ze Stanami Zjednoczonymi – wystarczy spojrzeć na liczbę inwestycji amerykańskich w Polsce albo na stanowisko zajmowane przez USA w ważnych dla nas sprawach, choćby wejścia do NATO. Powinniśmy o tym pamiętać, ale równocześnie musimy wiedzieć, że będziemy coraz silniej gospodarczo i politycznie związani z innymi krajami UE.
To samo dotyczy innych państw. Rozmaite działania, które podważają jedność Europy oraz tak pieczołowicie wypracowywane stosunki transatlantyckie, są dyktowane krótkoterminowym interesem, ale na dłuższą metę okażą się szkodliwe. W polityce nie można kierować się tylko horyzontem kilku lat i kolejnych wyborów. Różnica między koncentrowaniem się na doraźnych korzyściach a dostrzeganiem strategicznych celów znamionuje różnicę między politykiem a mężem stanu. Tych ostatnich Europie przydałoby się więcej. 
Czy Polska zostawiła sobie pole manewru? Jesteśmy krajem Europy Środkowo-Wschodniej i tutaj możemy rozgrywać swą kartę, a nie na Bliskim Wschodzie. Czy rząd nie powinien miarkować się w geopolitycznych zapędach?
– Na pytanie o polskie interesy na BliskimWschodzie, odpowiedź, może nieoczywista, brzmi: tak, mamy tam interesy. Co prawda ropy stamtąd nie importujemy, ale robi to Europa Zachodnia. Jeśli załamie się jej gospodarka, zwłaszcza niemiecka, konsekwencje będą dla nas kolosalne. Skala powiązań gospodarczych jest tak duża, że polskie interesy nie kończą się na naszym otoczeniu.
Polska nie jest osamotniona w Europie, ma obok siebie dużą grupę krajów: Wielką Brytanię, Hiszpanię, Włochy, Danię, Słowację, Węgry i Czechy oraz „grupę wileńską”, czyli kolejne 10 krajów. Coraz więcej wskazuje, że osamotnione są raczej Francja, Niemcy i Belgia. Wśród krajów, które wejdą do Unii, tylko Malta i Cypr podzielają poglądy Francji, reszta zajmuje stanowisko przeciwne. Źle się dzieje, gdy jakiś kraj, zwłaszcza tak ważny jak Francja, znajduje się wyraźnie „po drugiej stronie”. Trzeba będzie nad tym z wyczuciem pracować po obu stronach Atlantyku i Polska może mieć tutaj coś do zrobienia. 
Pamiętajmy, że rola Polski w NATO i w Unii Europejskiej będzie określana nie tylko „ilością dywizji” – tych nie będziemy mieli wiele – ale naszym uczestnictwem w debacie międzynarodowej. Jeżeli inni będą pytać nas o zdanie i brać je pod uwagę, zaświadczy to o naszej pozycji. Musimy tylko mieć coś do zaproponowania.

Rozmawiali Andrzej Brzeziecki i Mateusz Flak 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nr 12 (2802), 23 marca 2003

do góry

 

© 2000 Tygodnik Powszechny
Szczegółowe informacje o Redakcji; e-mail: redakcja@tygodnik.com.pl