Polityka bezpieczeństwa i prawo międzynarodowe


Iracki cień

Jerzy Kranz



Prawo międzynarodowe nie zakazuje wyraźnie samoobrony wyprzedzającej, jednak warunki jej wykonania są surowe. Niezbędną przesłanką jest spodziewane i bezpośrednie zagrożenie, nie pozostawiające innych sposobów reakcji. Ale jak stwierdzić bliskość zagrożenia, jego rodzaj i ciężar gatunkowy? Trudności w rozstrzygnięciu tych dylematów są olbrzymie, podobnie jak ryzyko nadużyć. 


Zagrożenie militarne państwa i jego obywateli długo łączyło się głównie z klasyczną wojną – przez wieki legalnym narzędziem polityki. Po II wojnie światowej użycia siły zbrojnej w stosunkach międzypaństwowych zakazano w Karcie Narodów Zjednoczonych. Wzrosła jednak liczba lokalnych konfliktów zbrojnych, sterowanych często przez mocarstwa, lecz prowadzonych przez aktorów zastępczych, głównie na peryferiach. 
Z czasem nasiliły się konflikty wewnętrzne i wojny domowe. Przyczyną była walka o władzę oraz dyktatorski (klikowy) sposób sprawowania rządów. Tego rodzaju konflikty, z reguły przewlekłe, krwawe i połączone z terrorem wobec ludności, są zagrożeniem dla bezpieczeństwa międzynarodowego. Ich ofiarami są setki tysięcy lub miliony cywili, jak stało się podczas rewolucji kulturalnej w Chinach, rządów Czerwonych Khmerów w Kambodży, czystek serbskich na obszarze b. Jugosławii, rzezi w Ruandzie.

Idą nowe zagrożenia
Źródłem zagrożenia jest nie tylko atak zbrojny z zewnątrz lub dyktatura łamiąca prawa człowieka, lecz np. słabość wewnętrzna (polityczna, gospodarcza i społeczna) państwa. W niektórych regionach Trzeciego Świata niemoc ta zachęca do walk zbrojnych i prowadzi do upadku władz państwowych oraz politycznego chaosu, tzw. failed states. Od początku lat 90. Rada Bezpieczeństwa NZ, działając w ramach rozdziału VII, wielokrotnie uznawała, że takie konflikty zagrażają bezpieczeństwu międzynarodowemu, wywołując katastrofę humanitarną, i wymagają działań militarnych z zewnątrz, np. w Somalii, Jugosławii, Wschodnim Timorze. 
Zjawisku międzynarodowego terroryzmu towarzyszą nowe cele i formy walki. Ataki terrorystyczne nie są przeprowadzane z inspiracji jednego tylko państwa, a ich zasięg rozciąga się na cywilów oraz obiekty poza obszarem danego konfliktu – przykładem atak z 11 września 2001 r. Al Kaida nie walczy o wyzwolenie jakiegoś państwa lub regionu. Ten międzynarodowo zorganizowany terroryzm finansują dochody z działalności przestępczej państw lub kręgów państwowych, nie będących stronami danego konfliktu (przede wszystkim ośrodki z Arabii Saudyjskiej i Afganistanu pod rządami Talibów). 
Pomijając spór o „konflikt cywilizacji”, globalizacja zjawisk politycznych, gospodarczych i kulturowych wywołuje skutki dla innych państw i regionów, powodując ich reakcje obronne. Globalizacja nasiliła się po zakończeniu zimnej wojny. Przed 1989 r. myślenie o światowym konflikcie koncentrowało się wokół osi Wschód-Zachód. Nie wiemy jeszcze, jak zostanie wypełniona powstała w wyniku rozpadu tego układu sił, pustka. 
Nowym wyzwaniem jest islam i wspierające go państwa oraz ośrodki pozapaństwowe, zmierzające m.in. do stworzenia państw ortodoksyjnie religijnych. Może to grozić kolejną próbą „urządzania świata” przy pomocy broni masowego rażenia, dyktatur lub ugrupowań terrorystycznych. Celem takiej przemocy zbrojnej staje się nie tyle i nie tylko zniszczenie państwa lub wyzwolenie spod ucisku kraju lub regionu, lecz raczej zmiana polityki regionalnej lub światowej przez walkę z tym, co nazywane jest cywilizacją zachodnią. 
Wcześniej tylko wyjątkowo dochodziło do użycia broni masowego rażenia, np. w Iraku Saddam Husajn zgładził bronią chemiczną ponad 200 tys. Kurdów. Użycie jej następuje nagle i nie musi być poprzedzone operacją wojskową. Wymaga wprawdzie środków przenoszenia na większe odległości, jednak w przypadku grup terrorystycznych wystarczy umiejętne przemycenie broni na obszar państwa docelowego lub wręcz wyprodukowanie jej uproszczonymi sposobami na jego terenie, zwłaszcza w przypadku broni chemicznej lub biologicznej. 
Produkcja broni masowego rażenia i środków jej przenoszenia, a także transfer technologii produkcji jest poważnym zagrożeniem. Liczba państw posiadających tę broń rośnie. Kiedyś zostanie użyta w celu rzeczywistej lub pozornej obrony, dla celów represyjnych lub ekspansyjnych. Broń ta przynosi ogromne zyski z eksportu, przy czym eksporter często nie ma wpływu na jej użycie. Istnieją wprawdzie traktatowe reżimy kontrolne, jednak co czynić, gdy dane państwo odmawia międzynarodowej kontroli, np. Korea Północna lub Irak, lub ogranicza kontrolę, jak Iran? 
Paradoksalnie, wraz z postępami w procesie rozbrojenia rośnie zagrożenie bronią masowego rażenia nie ze strony pięciu mocarstw, stałych członków Rady Bezpieczeństwa NZ, które redukują jej zasoby, ale państw dyktatorskich i politycznie nieobliczalnych, nazywanych zbójeckimi (rough states). Gdy państwa te zdobędą broń masowego rażenia, staną się w dwójnasób niebezpieczne – trudniej będzie stawić im czoło ze względu na ryzyko odwetu. Koncepcje odstraszania, izolowania lub równowagi zagrożenia nie odgrywają już takiej roli jak 20 lat temu. Coraz realniejszy staje się również dostęp terrorystów do tej broni, co czyni stopień zagrożenia niewyobrażalnym.

Na co liczą dyktatorzy...
Zakaz używania siły zbrojnej w stosunkach międzynarodowych jest powszechny i potwierdzony w Karcie NZ. Wyjątkiem od niego są działania podjęte za zgodą RB NZ na podstawie rozdziału VII Karty (różnego rodzaju sankcje, włącznie z użyciem siły zbrojnej) oraz „niepozbywalne prawo do samoobrony indywidualnej lub zbiorowej w przypadku napaści zbrojnej na któregokolwiek członka Narodów Zjednoczonych” (art. 51 Karty). Praktyka NZ dowodzi jednak, że samoobrona nie jest pojęciem precyzyjnym i często dowolnie interpretowanym, podobnie jak agresja (aggression) czy napaść zbrojna (armed attack). Sens tych terminów uległ zmianie. Międzynarodowa reakcja na atak 11 września pogłębiła niepewność, co do ich znaczenia oraz sposobów reakcji (np. rez. RB nr 1368 i 1373, powołanie się przez państwa NATO na art. 5 Paktu, a tym samym na samoobronę zbiorową i napaść zbrojną w rozumieniu art. 51 KNZ, przeprowadzenie operacji zbrojnej w Afganistanie bez specjalnej, afgańskiej, rezolucji RB).
W przypadku użycia siły zbrojnej centralną instytucją jest RB NZ. Użycie siły za jej zgodą, zazwyczaj jako ostatecznego środka, jest trudne z powodu niedoskonałości systemu NZ. Rada nie zawsze podejmuje dyskusję albo też po jej podjęciu okazuje się sparaliżowana wetem jednego ze stałych członków. Inny, nowszy wariant, to podjęcie jednej rezolucji, która pośrednio uzależnia zgodę na użycie siły od kolejnej rezolucji (przesunięcie problemu w czasie, unikanie weta oraz ryzyko, że do drugiej rezolucji nie dojdzie). Mocarstwa nie opierają polityki w RB wyłącznie na kryteriach prawnych, lecz w dużym stopniu kierują się interesami pozaprawnymi. Wykorzystują to dyktatorzy, manipulując interesami mocarstw i licząc na brak decyzji RB NZ oraz bezkarność, co prowadzi do decentralizacji użycia siły, wzrostu ryzyka marginalizacji oraz utraty wiarygodności ONZ. Obawa to nie nowa, jednak obecnie jawi się niebezpieczeństwo arbitralnego podejmowania ważnych dla świata decyzji. 
Zakaz użycia siły ma chronić suwerenność państwa i zapewnić pokój oraz współpracę międzynarodową. Podstawowa funkcja prawa międzynarodowego polega jednak nie tylko na zapewnieniu pokoju, lecz regulowaniu stosunków między podmiotami tego prawa w oparciu o podstawowe wartości. Normy współczesnego prawa międzynarodowego dotyczą w coraz większym stopniu również sposobu wykonywania władzy wewnątrz państwa, choćby kwestii przestrzegania praw człowieka. Celem nie jest pokój za wszelką cenę, zwłaszcza pokój cmentarny w milczeniu wobec zbrodni. Konsekwencją jest konkurencja równorzędnych norm, np. zakazu użycia siły zbrojnej oraz zakazu ludobójstwa i zbrodni wojennych.
Na razie słychać opinie, że prawo międzynarodowe i ONZ bardziej chronią zbrodniarzy. W efekcie państwo dyktatorskie jest bezpieczniejsze na zewnątrz, niż jego obywatele wewnątrz. 

Moralnie pożądane i politycznie celowe
Jak ma reagować społeczność międzynarodowa? Wobec trudności decyzyjnych RB NZ, powstały dwie konstrukcje prawne, uzasadniające działania zbrojne. Obie krytykuje się za relatywizowanie zakazu użycia siły zbrojnej.
Pierwszą jest operacja humanitarna, związana z ciężkim naruszeniem prawa międzynarodowego wewnątrz państwa. Łączy się z pytaniem, czy i jak długo przyglądać się masowym naruszeniom praw człowieka, stosując zasadę: niech się powyrzynają, Bóg i tak rozpozna swoich? Operacja polega na użyciu siły zbrojnej przez jedno państwo lub grupę państw w celu powstrzymania i wyeliminowania w innym państwie grożącej katastrofy humanitarnej (np. głodu) lub jaskrawych naruszeń praw człowieka i podstawowych wartości wobec własnych obywateli za granicą albo też praw innych obywateli. Doktryna prawa międzynarodowego podzielona jest w kwestii legalności tej koncepcji, a państwa raczej się na nią nie powołują.
Cel użycia siły jest humanitarny, trudno go jednak w niektórych przypadkach oddzielić od dalej idących zamierzeń eliminacji przyczyn, np. dyktatury. Twierdzenie, że taki cel jest nielegalny, jest hipokryzją i niesie ryzyko kontynuowania zbrodni. Gdyby trwano przy obawach lub skrajnym legalizmie, akcja NATO w Jugosławii (przeprowadzona bez zgody RB) nigdy nie doszłaby do skutku, a Milošević mordowałby dalej na oczach świata. 
Współczesną politykę międzynarodową charakteryzuje selektywność reakcji na jaskrawe naruszenia prawa międzynarodowego (rozdźwięk między tym, co moralnie lub prawnie pożądane, a tym, co politycznie celowe). Nie bez znaczenia jest przymykanie oczu na zbrodnie popełniane przez „zaprzyjaźnionych” strategicznie sojuszników. Dylemat nie powinien jednak prowadzić do rygorystycznej tezy: wszędzie albo nigdzie. Milczenia opinii światowej w jednej sprawie nie sposób przenosić mechanicznie na drugą. 
Wspólnota międzynarodowa toleruje przypadki zbrojnej operacji humanitarnej bez zgody RB NZ, jednak nie można mówić o powstaniu normy zwyczajowej. Ponieważ masowe i ciężkie naruszenia praw człowieka prowadzą często do konfliktów zbrojnych oraz zagrażają bezpieczeństwu międzynarodowemu, operacje te traktować można jako rodzaj prewencji, np. operacja wojsk wietnamskich w Kambodży w 1978 r. lub wojsk NATO w Jugosławii w 2000 r.
Drugą konstrukcję nazywa się samoobroną wyprzedzającą. Jest to użycie siły zbrojnej np. wobec zagrożenia atakiem zbrojnym ze strony drugiego państwa lub grupy zbrojnej, albo wykorzystania terytorium drugiego państwa dla przygotowania napaści zbrojnej (terrorystycznej). Wśród przykładów, dość kontrowersyjnych, wymienić można atak wyprzedzający Izraela w 1967 r. na wyraźnie przygotowujące się do napaści państwa arabskie (wojna sześciodniowa) oraz zbombardowanie przez Izrael w 1981 r. irackich instalacji atomowych.
Prawo międzynarodowe nie zakazuje wyraźnie samoobrony wyprzedzającej, jednak warunki jej wykonania są surowe. Niezbędną przesłanką jest spodziewane i bezpośrednie zagrożenie, nie pozostawiające innych sposobów reakcji. Najtrudniej stwierdzić bliskość zagrożenia, rodzaj i jego ciężar gatunkowy. Trudności w rozstrzygnięciu związanych z tym dylematów są olbrzymie, podobnie jak ryzyko nadużyć. 
Czym jest samoobrona, jako niepozbywalne prawo każdego państwa? W Karcie NZ jedyną jej wyraźną przesłanką jest uprzednia napaść zbrojna, przy czym komentarze do KNZ potwierdzają niejednoznaczność użytych w art. 51 pojęć. Jak reagować w przypadku międzynarodowego terroryzmu, zwła-szcza wówczas, gdy czasu, skali i miejsca ataku terrorystycznego nie sposób ustalić? Inną kwestią jest legalność samoobrony wyprzedzającej w celu zapobieżenia uzyskania przez państwo broni masowego rażenia lub pozbawienia go jej. Trudno tu wyważyć ryzyko zaniechania i, po wyczerpaniu innych środków, ryzyko działania zbrojnego. 
Po ataku z 11 września 2001 r. pojawiają się dalsze pytania. Czy i jak długo czekać na następny atak terrorystyczny, być może stokroć groźniejszy? Czy i jak długo czekać na wiarygodne przesłanki użycia broni masowego rażenia? Rzadko osiągnie się tu wysoki stopień prawdopodobieństwa, z kolei reakcja post factum może być spóźniona lub niemożliwa. Świat czeka na rozbrojenie Iraku od 13 lat. Nacisk nie musi oznaczać od razu operacji zbrojnej, jednak musi mieć za sobą legalność użycia siły w przypadku, gdy zawiodą inne środki. Który z polityków chciałby ryzykować zaniechanie, zwłaszcza w przypadku ochrony własnego kraju? W kontekście nowych zagrożeń oraz nowych podmiotów dokonujących napaści zbrojnej, dotychczasowe kryteria stosowania samoobrony wyprzedzającej trzeba przemyśleć. 

Samoobrona terroryzmem sprowokowana
Przedstawiona ewolucja zagrożeń sprzyja zwolennikom samoobrony wyprzedzającej, np. USA. Nie można jednak poprzestać na krytycznej ocenie polityki tego kraju. Państwa zbójeckie i terroryści biorą na siebie odpowiedzialność nie tylko za stwarzane fakty zbrojne lub zagrożenia, lecz również za przyspieszenie myślenia w kategorii zbrojnych działań wyprzedzających. Aktorzy ci narzucają reguły gry i świadomie przyczyniają się do erozji tak mozolnie konstruowanego zakazu użycia siły w stosunkach międzynarodowych oraz osłabienia istniejących reżimów traktatowych w dziedzinie broni masowego rażenia.
Traktowanie polityki amerykańskiej po 11 września jako „awanturnictwa”, jak określił ją kanclerz Niemiec, jest uproszczeniem. Wystarczy przyjrzeć się postawie Rosji wobec Gruzji (groźba zbrojnego ataku wyprzedzającego wobec sytuacji w wąwozie Pankisi, wrzesień 2002 r.) lub Czeczenii po zamachu w moskiewskim teatrze w październiku 2002 r. Rozważając dopuszczalność jednostronnie podjętej samoobrony wyprzedzającej, trzeba też porównać polityczne mechanizmy zabezpieczające w USA oraz Rosji, Chinach lub kilku innych państwach.
Nie wystarcza stwierdzenie, że każda operacja zbrojna jest nielegalna bez zgody RB NZ, trzeba jeszcze tę Radę usprawnić. Przykład Iraku wskazuje, iż przez kilkanaście lat, mimo wielu rezolucji, inspekcji oraz sankcji gospodarczych, Husajn zorganizował mafię do omijania sankcji oraz zbudował kilkanaście nowych pałaców, wodząc Radę za nos. Inspektorom NZ dopiero po kilku latach, gdy zdezerterował zięć Husajna, udało się coś znaleźć. Jednak w 1998 r. Irak usunął inspektorów.
Dyktator Iraku chce zdobyć gamę broni masowego rażenia i dzięki temu dominującą pozycję w regionie oraz nietykalność. Wówczas także niektóre mocarstwa spuszczą z tonu. Kto widzi zagrożenie tylko ze strony USA, lekceważy inne, zbliżające się nieuchronnie zagrożenia. Tylko dzięki zdecydowanemu naciskowi USA udało się uchwalić 8 listopada 2002 r. rezolucję 1441 RB NZ, zobowiązującą Irak do wpuszczenia inspektorów ONZ oraz ujawnienia stanu zbrojeń. Stało się to po kilku miesiącach sporów w ONZ, przy czym znaczną rolę odgrywały tu interesy gospodarczo-polityczne Rosji i Francji. RB zgodna jest, co do konieczności rozbrojenia Iraku (rez. 1441 zapadła jednomyślnie), brak jednak porozumienia, co do skutecznego i szybkiego jego przeprowadzenia.
Brak przekonujących dowodów ze strony USA na posiadanie broni masowego rażenia przez Irak nie jest elementem rozstrzygającym. Irak nie chce się wyrzec tej broni i ukrywa ją, chociaż jego obowiązkiem jest jej ujawnienie. Nieporozumieniem jest sądzić, że inspektorzy NZ mają szukać tej broni w Iraku i proponować zwiększenie grupy poszukiwaczy. Oni mają tylko zarejestrować to, co ujawni Irak i doprowadzić do zniszczenia zakazanej broni. Szukanie potrwać może kolejnych kilka lat, a czas płynie. 
Stanom Zjednoczonym nie można zarzucić, że pomijają ONZ. Problem dotyczy odmiennego, niż w niektórych państwach europejskich, postrzegania zagrożeń oraz sposobów użycia siły dla ich wyeliminowania. Droga przez ONZ jest z pewnością właściwa, gdyż państwa poddają się tym samym kontroli i samokontroli. Pozostaje jednak kłopotliwe pytanie, co czynić i co jest legalne, gdy Irak dalej będzie prowadził swą grę, a RB nie zdoła się porozumieć, co do dalszych działań? Społeczność międzynarodowa stoi przed dylematem: albo zasady użycia siły zbrojnej rozwijać się będą w ONZ, albo poza nią. 

Koncert pobożnych życzeń
Irak jest tylko przykładem nowych zagrożeń. Jutro może nim być Korea Północna albo Jemen. Po stronie nawołujących do zbrojnych działań wyprzedzających mamy dziś USA, ale jutro Rosję, Chiny, Pakistan. Perspektywa ta nie dotyczy bynajmniej następnych pokoleń.
W nową epokę, jeśli idzie o użycie siły zbrojnej, współczesny świat nie wchodzi najlepiej przygotowany. Niezbędne są nowe analizy, koncepcje polityczne oraz przewartościowanie niektórych norm prawa międzynarodowego przynajmniej pod kątem ich stosowania (zmiana KNZ nie wchodzi w rachubę). Dotychczasowa debata wokół Iraku tylko w nikłym stopniu spełnia te oczekiwania. Użycie siły zbrojnej to nie panaceum, potrzeba również skutecznego prawa międzynarodowego. Anarchizacji może zapobiec budowa równowagi między siłą i prawem. Po 11 września wiele państw zmieniło prawo dla skuteczniejszego zwalczania zagrożeń. Ewolucja prawa międzynarodowego odbywa się wolniej i w innym trybie, co wynika z natury tego prawa, lecz nie zwalnia z koniecznej refleksji. 
Reakcja uwzględniać musi też prewencję. Z jednej strony winny to być reformy narodowych i międzynarodowych struktur wojskowych, prewencyjne stacjonowanie oddziałów międzynarodowych na obszarach zagrożenia, współpraca policji i służb specjalnych, kontrola handlu bronią oraz rozprzestrzeniania i produkowania broni masowej zagłady. Z drugiej, potrzebna jest skuteczniejsza pomoc edukacyjna i gospodarcza dla krajów słabiej rozwiniętych. Są to jednak cele długofalowe, które nie od razu i nie w pełni zahamują narastające zagrożenia. Iluzją jest wierzyć w natychmiastową demokratyzację wielu państw pod wpływem pomocy lub presji międzynarodowej.
Pokój nie oznacza tylko braku wojny, a realny świat to nie tylko świat prawa. Walka o pokój nie może ułatwiać zadania dyktaturom, a obawa przed użyciem siły zbrojnej nie może być głównym założeniem polityki. Jej zadaniem jest rozpoznanie najpoważniejszych zagrożeń i zaproponowanie środków zaradczych. Musi temu towarzyszyć przekonanie o legalności użycia siły zbrojnej jako ostatecznego argumentu. Saddam Husajn i jemu podobni znają tylko ten argument, prawem międzynarodowym się nie przejmują.
W tym kontekście wskazane byłoby wzmocnienie autorytetu ONZ, intensyfikacja stosunków transatlantyckich, umocnienie wojskowej roli NATO oraz rozwój polityki bezpieczeństwa w ramach Unii Europejskiej. Wygląda jednak na to, że są to dziś tylko pobożne życzenia.

DR HAB. JERZY KRANZ (1948) jest prawnikiem, b. podsekretarzem stanu w MSZ oraz b. ambasadorem RP w Niemczech, autorem prac z dziedziny prawa międzynarodowego.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nr 11 (2801), 16 marca 2003

do góry

 

© 2000 Tygodnik Powszechny
Szczegółowe informacje o Redakcji; e-mail: redakcja@tygodnik.com.pl