W dyskusji o przyszłości Unii Europejskiej Polska 
nie może być tylko biernym słuchaczem


Konwent Europejski: zmarnowana szansa Polaków?

Klaus Bachmann z Brukseli 



Nikomu nie powinno zależeć bardziej na sukcesie Konwentu Europejskiego niż krajom, które od 1 maja 2004 r. mają zostać nowymi członkami Unii. Dlatego warto, aby Polska odważyła się zgłaszać własne projekty do Konwentu – i budowała wokół nich koalicje.


Gdy Konwent Europejski (patrz ramka) rozpoczynał obrady, towarzyszyło mu ogromne zainteresowanie, również w krajach kandydujących. W końcu w debacie o przyszłości Unii przyszli członkowie mogą uczestniczyć na równych prawach i jedynie w głosowaniach (dotąd jednak ich nie było) nie mogą zapobiec konsensusowi „Piętnastki”. Po zakończeniu prac Konwentu zacznie obradować Konferencja Międzyrządowa krajów członkowskich. Przywódcy „Piętnastki” ogłosili w Kopenhadze, że nowi członkowie będą w niej uczestniczyć na pełnych prawach. A im bardziej przekonujący będzie projekt Konwentu, tym trudniej Konferencji będzie go zignorować. 

UE: koncert mocarstw?
Rządy państw członkowskich o tym wiedzą i starają się coraz silniej wpływać na jego prace, ogłaszając poza nim swoje koncepcje. Z wyjątkiem tradycyjnie bardzo federalistycznych memorandów krajów Beneluksu i Komisji Europejskiej, koncepcje te mają jedną wspólną cechę: stawiają na współpracę międzyrządową, na unijny „koncert mocarstw”. Rozszerzenie Unii, najpierw o 10 nowych krajów, potem o kraje bałkańskie (których szansę na przyszłą integrację potwierdziła Kopenhaga) i potem o Turcję sprzyja powstaniu tak często dyskutowanego „rdzenia” Unii, prawdopodobnie wokół Unii Walutowej, do której nowi członkowie nie będą mieli wstępu przez co najmniej kilka, jeśli nie kilkanaście lat.
Dlatego w interesie przyszłych członków jest, by Konwent możliwie precyzyjnie przypieczętował taki zarys przyszłej Unii, który zapewni maksymalnie ścisłą integrację między nowymi i starymi członkami. Konferencja Międzyrządowa, w której przedstawiciele rządów będą siedzieć w własnym gronie, tego nie załatwi. Nie leży to w interesie dominujących w niej „mocarstw”. Konwent zacznie odgrywać swoją rolę dopiero wtedy, kiedy zacznie debatę nad strategicznymi zagadnieniami konstrukcji europejskiej. A do tego najłatwiej doprowadzić, przedstawiając precyzyjne projekty, zachęcające innych do skupienia się wokół nich. Dlatego warto się zastanowić, jak taki projekt może wyglądać.
Kiedyś, choć nie tak dawno temu, polscy politycy i media dyskutowały o Unii jako o organizacji niemal czysto ekonomicznej. Z czasem pojawiało się coraz więcej elementów politycznych. Polskie elity i opinia publiczna pożegnały się z niechęcią wobec struktur wojskowych Unii, zaczęły dostrzegać zalety Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz wspólnej ochrony granic i zaczęły zauważać, że stosowanie tzw. metody wspólnotowej (gdy decyzje podejmują nie rządy narodowe, ale instytucje unijne) może się okazać lepsze dla zachowania interesów narodowych niż tzw. metoda międzyrządowa (gdy decyzje podejmuje nie Unia, ale szefowie rządów). 
Powoli upowszechnia się w Polsce przekonanie, że korzystanie z prawa weta w Radzie Ministrów Unii nie musi być oznaką siły wetującego państwa, lecz jego osamotnienia – czyli słabości. O sile członka Unii decyduje jego zdolność jednania sobie sojuszników. Dlatego dziś w wystąpieniach polskich delegatów w Konwencie można znaleźć pomysły, które kilka lat temu były uważane za herezje: rozszerzenie uprawnień Komisji i Parlamentu Europejskiego nawet na Wspólną Politykę Zagraniczną, zniesienie prawa weta w niemal wszystkich obszarach poza polityką obronną... Ale na razie polscy delegaci podpisują się pod wnioskami innych. Czas stworzyć coś polskiego, pod czym inni mogliby się podpisać.

Jaka Unia? 
Na szczycie w Nicei (grudzień 2000) Polska uzyskała w instytucjach unijnych pozycję ponadproporcjonalną do swego potencjału demograficznego i ekonomicznego. Ale pozycja ta liczy się tylko, gdy sprawy rozstrzyga głosowanie. Przy zasadzie jednomyślności wszyscy są równi, każdy ma prawo weta. Słusznie większość przedstawicieli Polski w Konwencie opowiada się więc za rozszerzeniem głosowania większościowego w Radzie Unii i prawa współdecydowania Parlamentu Europejskiego. Byłoby konsekwentnie, gdybyśmy z tego postulatu uczynili zasadę, zapisaną w przyszłym nowym traktacie – z ustaloną listą wyjątków w sprawach kultury, edukacji, spraw socjalnych i obronnych (tu należy zachować zasadę, że wszyscy decydują czy podjąć akcję zbrojną, a o jej przebiegu decydują jej uczestnicy). W ten sposób jedynie Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony zostałaby w gestii państw członkowskich, polityka zagraniczna zostałaby natomiast „uwspólnotowiona”.
Rozszerzenie zasady kwalifikowanej większości jest w Konwencie niemal bezsporne. Ale warto zapytać, na czym ma polegać? Jeśli uznajemy, że siła państwa leży w zdolności tworzenia sojuszy, to wysoki (bo wynoszący niemal 3/4 głosów) próg z Traktatu Nicejskiego ogranicza rozwinięcie skrzydeł. Warto się zastanowić nad obniżeniem tego progu i wprowadzeniem tzw. podwójnej prostej większości (akt prawny jest przyjęty, jeśli stoi za nim większość głosów i liczba państw reprezentujących więcej niż 50 proc. ludności Unii). 
Idąc dalej tą ścieżką, rozwiązałby się problem z reprezentacją Unii na forum międzynarodowym: obecny urząd Javiera Solany zostałby przeniesiony do Komisji. Polska nie naruszyłaby swego interesu, opowiadając się za likwidacją rotacyjnej prezydencji Rady Ministrów, gdyż nowi członkowie i tak nie mają szans, by obejmować prezydencję w pierwszych latach członkostwa, a przy udziale 25 państw perspektywa ta i tak odsuwa się w siną dal.
Dziś legitymizacja Unii wywodzi się z dwóch źródeł: od obywateli i od państw. W ten sposób Parlament Europejski ma bezpośrednią legitymizację, a Rada Ministrów i Rada Europejska pośrednią. Z kolei działanie Komisji Europejskiej trudno rozpatrywać w takich kategoriach – tu lepiej stosować kryterium sprawności. Sprawność urzędu jest tym większa, im lepiej jest regulowana jego odpowiedzialność i im lepiej są rozgraniczone jego kompetencje. 
Ani Rada, ani parlamenty narodowe nie są w stanie kontrolować Komisji na bieżąco – może to robić jedynie Parlament Europejski. Możliwość wybierania przewodniczącego Komisji przez Parlament zakończyłaby spór o odpowiedzialność: miałby on prawo powołania komisarzy, a cała ekipa musiałaby przedstawić Parlamentowi plan działania na 4 lata i uzyskać wotum zaufania. W tej sytuacji mianowanie komisarzy przez kraje członkowskie traciłoby sens: państwa członkowskie wysuwałyby dowolną liczbę kandydatów, z których przewodniczący dobierałby członków Komisji tak, by mieli szansę przejść w Parlamencie (a więc będących ponad podziałami). 
W ten sposób Rada Ministrów Unii traci na znaczeniu, ponieważ nie miałaby już funkcji wykonawczych (poza polityką obronną) i stałaby się praktycznie drugą izbą, zachowując swe prawa w procesie legislacyjnym. 

Kto i jak kontroluje
W tym projekcie nie ma miejsca na instytucję, która zapewniałaby parlamentom narodowym kontrolę instytucji europejskich. Upieranie się przy istnieniu takiej instytucji – podobnie jak opór przeciw metodzie wspólnotowej – to dziś jeden z tych bastionów obrońców tradycyjnie pojętej suwerenności, który padnie jako następny w polskiej debacie o reformie Unii. 
Powód jest prosty: parlamenty narodowe nie są w stanie kontrolować instytucji unijnych. Pokazuje to działanie tzw. trzeciego filaru Unii (sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości), gdzie instytucje unijne są kontrolowane przez wspólne gremia parlamentarne, składające się z posłów Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych. W trakcie jednej kadencji skład takiej wspólnej komisji musiałby się zmienić przynajmniej 25 razy – zawsze, gdy w jednym kraju członkowskim odbywałyby się wybory (minimum 6 razy do roku). A jeśli parlament narodowy w trakcie kadencji postanawia zmienić skład swej delegacji do wspólnej komisji, zmiany te zachodzą jeszcze częściej! Może więc dojść do sytuacji, w której na każdym posiedzeniu takiej komisji trzeba zaczynać debatę od początku. 
Praca w takich instytucjach jest być może do pogodzenia z pracą w narodowym parlamencie w przypadku parlamentarzystów pochodzących z dużych parlamentów, dobrze wyposażonych i opłacanych. Ale co z parlamentem, składającym się np. ze stu nisko opłacanych posłów, którzy co parę tygodni muszą latać na drugi koniec Europy, by odbyć debatę we wspólnej komisji?
W ten sposób idea „włączenia narodowych parlamentów w proces decyzyjny Unii”, tak chętnie postulowana ostatnio w Konwencie, sprowadza się do kontroli instytucji unijnych przez przedstawicieli parlamentów dużych państw – jeśli w ogóle. Jeżeli chcemy bardziej kontrolować zachowanie zasady pomocniczości przez organy Unii (tj. aby wyższy szczebel władzy nie decydował w tym, co niższe szczebla potrafią lepiej), to uregulujmy to za pomocą sądownictwa, tak aby np. parlamenty narodowe mogły zgłaszać zastrzeżenia do projektów Komisji, a po ich urzeczywistnieniu zaskarżać je do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Uważny czytelnik zauważył zapewne, że nie ma już mowy o kilku kwestiach, co do których w Konwencie wydaje się istnieć konsens: włączenia Karty Praw Podstawowych do Traktatu, nadania Unii osobowości prawnej, podziału Traktatów na część konstytucyjną i wykonawczą. Zostaje też cała masa problemów nierozstrzygniętych: kwestia narzędzi prawnych Unii, jej finansów, problem ratyfikacji i zmiany nowego Traktatu, oraz nazwy dokumentu końcowego (konstytucja? traktat konstytucyjny?) i samej Unii: nadal Unia Europejska, a może: Stany Zjednoczone Europy?
Są one jednak wtórne w stosunku do podstawowej konstrukcji i dylematów podziału władzy – to już zadania dla grup roboczych i dla Konferencji Międzyrządowej. 
Jeżeli przyszli członkowie, w tym Polska nie chcą, by największe państwa przygotowały „nową Unię” poza Konwentem albo dopiero na Konferencji Międzyrządowej, to muszą się zdobyć na śmiały krok naprzód i uczynić coś, o czym słusznie pisał Roman Kuźniar („TP” 46/2002), że nie jest specjalnością polską: zgłosić własną koncepcję i ją forsować. W przeszłości polskie rządy obawiały się, że narażą się któremuś z państw „Piętnastki”. Po Kopenhadze ten argument odpada. Dziś jest szansa. Za parę miesięcy, kiedy pył uniesie się nad polem bitwy Konwentu i zacznie się otwarta walka frakcji, grup interesów i rządów, może być za późno.

Klaus Bachmann jest historykiem i politologiem. W latach 90. był korespondentem prasy niemieckiej w Polsce, specjalizuje się w problematyce integracji europejskiej. Ostatnio wydał „Którędy do Europy?” (Warszawa 2001).

 

KONWENT EUROPEJSKI – decyzję o powołaniu go podjęli przywódcy Unii w grudniu 2001 r. na szczycie w Laeken (Belgia). Po raz pierwszy Konwent zebrał się 1 marca 2002 r. Jego przewodniczącym jest były prezydent Francji Valéry Giscard d’Estaign, a wiceprzewodniczącymi były premier Włoch Giuliano Amato i były premier Belgii Jean-Luc Dehaene. Posiedzenia Konwentu odbywają się w Parlamencie Europejskim w Brukseli. Konwent ma przygotować reformę Unii Europejskiej, tak aby mogła ona sprawnie funkcjonować po planowanym rozszerzeniu. Zasiada w nim 105 przedstawicieli rządów i parlamentów z 28 państw członkowskich i kandydujących do UE – Polskę reprezentują minister ds. europejskich Danuta Hübner, poseł Józef Oleksy i senator Edmund Wittbrodt – oraz delegatów Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. Efektem pracy Konwentu ma być unijna konstytucja. Wyniki Konwent ogłosi w 2003 r.; na przełomie 2003 i 2004 r. zajmie się nimi Konferencja Międzyrządowa, do której należy ostatnie słowo w kwestii reform Unii. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nr 2 (2792), 12 stycznia 2003

do góry

 

© 2000 Tygodnik Powszechny
Szczegółowe informacje o Redakcji; e-mail: redakcja@tygodnik.com.pl