Pięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej


Obawy, nadzieje, rezultaty

Piotr Winczorek



1. Przygotowanie i uchwalanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej było procesem długim i uciążliwym. Pojawiały się nawet obawy, czy kiedykolwiek zakończy się sukcesem. 
Środowiska prawnicze i polityczne, a także opinia publiczna wiązały z pracami nad Konstytucją spore nadzieje, lecz także wyrażały obawy co do kształtu, jaki akt ten przybierać poczynał w toku dyskusji w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w latach 1993-97.
Prawnicy liczyli przede wszystkim na to, że Konstytucja stanie się dokumentem o ściśle jurydycznym charakterze, przez co będzie mogła być bezpośrednio stosowana w postępowaniach przed organami władzy publicznej, a obywatel „z Konstytucją w rękach” będzie mógł dochodzić swoich praw w sądach. 
Środowiska polityczne oczekiwały, że Konstytucja zracjonalizuje proces kierowania państwem. Dokona wyraźniejszego rozdziału zadań i kompetencji między poszczególne piony i organy władzy publicznej i wyeliminuje niejasności dotychczasowych sformułowań konstytucyjnych. 
Nadzieje, jakie z uchwaleniem nowej Konstytucji wiązała opinia publiczna, były niejednorodne. Dominował pogląd, że wprowadzenie jej w życie będzie korzystne z punktu widzenia sprawności działania organów władzy oraz sprzyjać będzie umocnieniu instytucjonalnych gwarancji wolności i praw obywatela. Lecz wiedza o tym, jak powinna przedstawiać się wzorowa organizacja państwa, nie była zbyt ugruntowana. Zdaniem wielu osób ważne było głównie to, by nowa Konstytucja zapewniała utrzymanie, a nawet wzbogacenie katalogu praw ekonomicznych, kulturalnych, a zwłaszcza socjalnych obywatela.
Jednocześnie część opinii domagała się, by nowa Konstytucja była nie tylko „suchym regulaminem organizacyjnym państwa”, ale aktem o wyraźnym zabarwieniu moralnym; aby budowana była na jasno ukazanym fundamencie wartości, pełniąc przez to nie tylko funkcje prawne, ale i edukacyjno-wychowawcze. Z części środowisk katolickich płynęło żądanie, by były to wartości o jednolicie narodowo-chrześcijańskim charakterze. Tego typu perspektywa aksjologiczna nie wszystkim odpowiadała. Podkreślano, że społeczeństwo polskie jest zróżnicowane i nadawanie Konstytucji brzmienia, które wynika z przyjęcia jednej tylko koncepcji ideowej, sprawi, że nie będzie ona traktowana jako akt łączący, lecz dzielący obywateli. 

2. Gdy w kwietniu 1997 r. Zgromadzenie Narodowe uchwalało Konstytucję, sądzić było można, że będzie to dokument wywołujący spory polityczne i podziały społeczne. Wprawdzie uzyskał on wsparcie przeważającej części posłów i senatorów, ale poza parlamentem spotykał się częstokroć ze sceptycznym przyjęciem. Przeciw Konstytucji wystąpiły w zgodnej koalicji prawie wszystkie ugrupowania ideologicznej prawicy. Także na lewicy jej postanowienia wywołały zastrzeżenia. Konstytucję i jej twórców, wedle upodobania, krytykowano za to, że odmawia rodzicom prawa do wychowywania własnych dzieci, że godzi w suwerenność państwa, że pozbawia naród tożsamości, albo też, że likwiduje zdobycze socjalne, lekceważy własność państwową, a z ochrony własności prywatnej i gospodarki rynkowej czyni przedmiot kultu. Bezpodstawność większości wysuwanych przeciw Konstytucji argumentów mogła budzić zdumienie. 
Problem Konstytucji pojawił się, choć już jako drugoplanowy, w kampanii wyborczej do parlamentu w 1997 r. Przywódcy niektórych ugrupowań budowali w oparciu o jej krytykę i zapowiedź zmiany zaplecze społeczne. Lecz już wkrótce po wyborach pomysł, aby radykalnie znowelizować Konstytucję, został odłożony ad acta. 
Tuż po wyborach z 1997 r. pojawiła się tylko jedna poważniejsza inicjatywa nowelizacyjna: projekt ograniczenia formalnego immunitetu poselskiego. Konstytucja zresztą ograniczyła już immunitet przez stworzenie możliwości samodzielnego zrzeczenia się go przez posła lub senatora, a także przez praktyczne wyjęcie spod jego dobrodziejstw parlamentarzystów, wobec których postępowanie karne rozpoczęto jeszcze przed uzyskaniem mandatu. Zasady tej jakoś długo nie dostrzegano. Dopiero wyrok Trybunału Konstytucyjnego z listopada 2001 r. potwierdził jej oczywistość. Spór o Konstytucję wygasł zatem szybko, a ci, którzy należeli do jej ostrych krytyków, okazali się z czasem jej obrońcami. 

3. Gdy trwały jeszcze prace Zgromadzenia Narodowego, wyrażano pogląd, że uchwalenie Konstytucji rozpocznie w Polsce epokę „patriotyzmu konstytucyjnego”. Konstytucja będzie aktem powszechnie znanym, wykorzystywanym przez obywateli i organy władzy na co dzień, działającym na społeczność obywatelską integrująco, stanowiącym przedmiot narodowej dumy, a może i świeckiego kultu.
Już jednak wtedy przeciętny stan wiedzy Polaków na temat prac konstytucyjnych pozostawiał wiele do życzenia. Świadomość konstytucyjna pozostaje zresztą nadal niezbyt rozwinięta. Nie powinno to jednak zbytnio niepokoić. Na ukształtowanie się postulowanego stanu ducha potrzeba lat i wielu dobrych doświadczeń. 
Mniej optymistycznie patrzeć trzeba na zakres rozpowszechnienia wiedzy o Konstytucji wśród politycznych elit, a także wśród ludzi zawodowo zajmujących się prawem. Jednym z najdotkliwszych tego objawów jest liczba i zakres błędów legislacyjnych, jakich dopuszcza się ustawodawca. Zwracają na nie uwagę w dorocznych sprawozdaniach Rzecznik Praw Obywatelskich i Trybunał Konstytucyjny. Zdarzały się przypadki uchwalania ustaw ze świadomością, że stoją one w sprzeczności z Konstytucją. Jeszcze częstsze były sytuacje, w której uchwalone ustawy obciążone były tak ewidentnymi usterkami konstytucyjnymi, że ich przeoczenia nie da się racjonalnie usprawiedliwić. Poważny problem stanowi znajomość i chęć korzystania z przepisów Konstytucji w kręgach sędziowskich. Sędziowie w czasach PRL kształceni byli w przekonaniu o podrzędnym znaczeniu Konstytucji w postępowaniach karnych, cywilnych czy administracyjnych. Rola prawna Konstytucji PRL była zresztą istotnie niewielka.
Tymczasem Konstytucja z 1997 r. zapowiada, że jej przepisy znajdują zastosowanie bezpośrednie. Zanosiło się zatem, że akt ten stanie się częstą podstawą orzeczeń sądowych. Na tym tle toczy się poważny spór. Niektóre sądy i część uniwersyteckich jurystów twierdzi, że traktowane łącznie ustrojowe zasady: zwierzchności Konstytucji w systemie polskiego prawa (art. 8 ust. 1), bezpośredniej stosowalności jej przepisów (art. 8 ust. 2) oraz związania sędziów tylko Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1) pozwala sądom na odmawianie stosowania tych przepisów ustaw, które okażą się w praktyce wyrokowania w sprawach indywidualnych sprzeczne z przepisami Konstytucji. Tymczasem inna, jak się zdaje przeważająca część prawników, wspierana przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego, stoi na stanowisku, że tylko ten Trybunał jest władny orzekać o niekonstytucyjności ustaw. W przypadku zaś, gdy sędzia sądu powszechnego, administracyjnego czy Najwyższego dostrzeże w toku rozprawy niezgodność postanowienia ustawy z Konstytucją, winien zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału o rozstrzygnięcie. Służy temu instytucja pytań prawnych (art. 193 Konstytucji), które wszystkie sądy kierować mogą do Trybunału. Zgoda na to, by sądy samodzielnie decydowały o zastosowaniu lub niezastosowaniu ustawy grozi, zdaniem tej części prawników, anarchią i brakiem pewności prawa. Ponieważ w spór zaangażowane są najwyższe instancje władzy sądowniczej, trudno go rozwiązać bez wzajemnych uzgodnień, a być może ustępstw. 

4. „Mała konstytucja” z 1992 r. była obarczona usterkami, które dostarczały licznych pretekstów do politycznych sporów. 
Tak na przykład, niejasność sformułowań „małej konstytucji” w kwestii kontrasygnaty aktów głowy państwa była okazją do faktycznej neutralizacji tej ważnej instytucji ustrojowej. Gdy przy Okrągłym Stole rozważano kwestię kontrasygnaty, z braku czasu oraz lepszego pomysłu postanowiono sprawę tę przesądzić (co nie było poprawnym rozwiązaniem) drogą ustawową. Nigdy jednak nie doszło do wydania stosownej ustawy. 
„Mała konstytucja” tylko pozornie rozwiązywała tę sprawę. Określała status prawny kontrasygnaty i zawierała listę aktów Prezydenta zwolnionych z obowiązku jej uzyskiwania. Jednakże czyniła to w wyjątkowo niezręczny sposób. Spowodowało to nieoczekiwane umocnienie pozycji ustrojowej głowy państwa.
Przygotowując nową Konstytucję, Zgromadzenie Narodowe zadbało, aby tę i podobne nieścisłości z niej wyeliminować; sprawiło, że stosowanie Konstytucji z 1997 r. mogło przebiegać w sposób mniej konfliktowy niż „małej”. 

5. Jednak wady unormowań prawnych bywają okazją do sporów, gdy spory takie chce się wywoływać lub w nich uczestniczyć. Nawet niejasne i ułomne uregulowania można zneutralizować, kiedy partnerzy objętych przez te uregulowania stosunków dążą do porozumienia i unikają wdawania się w konflikty. Okres koabitacji Prezydenta z rządem w latach 1997–2001 nie był czasem ostrych starć, nie tylko dlatego, że przepisy nowej Konstytucji nie dawały po temu wielu okazji, ale także z tego powodu, że po obu stronach przeważała wola poszanowania uzyskanych w państwie, dzięki jej postanowieniom, pozycji ustrojowych.
Nie znaczy to, że w każdym przypadku przepisy Konstytucji są wystarczająco jasne, aby zapobiec kontrowersjom. Przykładem uregulowań o wątpliwej przejrzystości są art.134 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ust. 6. Dwa pierwsze przepisy stanowią, że Prezydent jest „najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej”, a w czasie pokoju zwierzchnictwo to sprawuje „za pośrednictwem ministra obrony narodowej”. Trzeci zaś dopowiada, że kompetencje Prezydenta w tym względzie określi ustawa. Przepisy te należy zarazem skonfrontować z art. 146 ust. 4 pkt. 8 i 11, który przewiduje, że Rada Ministrów „zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa” oraz „sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju”.
Projekt ustawy, mającej realizować wymóg narzucony art. 134 ust. 6 Konstytucji, wniesiony z inicjatywy rządu Jerzego Buzka, spotkał się z daleko sięgającymi wątpliwościami urzędu prezydenckiego. Dopiero uchwalenie ustawy z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, która jednocześnie nowelizuje ustawę z 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej, wyjaśniło sytuację.
Przykład ten jest ilustracją szerszego zjawiska. Konstytucja operuje wieloma klauzulami generalnymi, zwrotami mogącymi podlegać rozbieżnym interpretacjom, a także używa terminologii o silnym zabarwieniu aksjologicznym. Wysoki stopień ogólności znacznej części przepisów konstytucyjnych bywa poczytywany za ich wadę, ponieważ, zdaniem krytyków, utrudnia wyprowadzanie z nich norm prawnych, które w sposób precyzyjny określić by miały – kto, w jakich okolicznościach, co może lub powinien, albo nie powinien, czynić. Lecz Konstytucja jest nie tylko zbiorem szczegółowych reguł postępowania, ale też zbiorem zasad ustrojowych. Jest przy tym aktem niejednorodnym. Obok ogólnych wskazówek o moralnej głównie sile (np.: „każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych” – art. 31 ust. 2), znajdujemy w niej przepisy o niemal statutowym charakterze (np. „ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi” – art. 121 ust. 1).
Nie tylko Konstytucja RP nosi takie cechy. Jest to właściwość wszystkich aktów normatywnych tego rodzaju w świecie i trzeba się z nią pogodzić. Ogromną rolę w doprecyzowaniu konstytucyjnych klauzul generalnych pełni TK. Jemu głównie zawdzięczamy uściślenie m.in. takich pojęć jak „demokratyczne państwo prawne” czy „istota wolności i praw”. 

6. Konstytucja RP z 1997 r. nie jest, bo z natury nie mogła być, aksjologicznie neutralna. Więcej, jest pod tym względem wielobarwna i wielowątkowa. Przy pewnej dozie złej woli można nawet powiedzieć, że jest aksjologicznie niespójna. Nie wchodząc w detale, da się w niej wyróżnić wątki narodowo-chrześcijańskie, chrześcijańsko--demokratyczne, liberalne i socjaldemokratyczne. Czy fakt ten ułatwia stosowanie Konstytucji, trudno przesądzić. Można za to powiedzieć, że sprzyja jej akceptacji w różnych środowiskach społecznych.

7. Przygotowując obowiązującą Konstytucję zdawano sobie sprawę, że pełne wprowadzenie jej w życie nie będzie jednorazowym aktem, a procesem. Stąd zamieszczono w niej obszerne przepisy przejściowe. W znacznej mierze zostały one już zrealizowane: przeniesiono całość wymiaru sprawiedliwości w ręce sądów, uchwalono ustawy wprowadzające dwuinstancyjność postępowania sądowo-administracyjnego i uchwalono kilkadziesiąt innych ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji. To ostatnie zadanie nie zostało jednak wykonane z należytą starannością. Termin dwóch lat po wejściu w życie Konstytucji, w którym Rada Ministrów miała przedstawić Sejmowi projekty stosownych ustaw, nie został w licznych przypadkach dotrzymany. Niektóre z projektów nadal oczekują na złożenie u Marszałka Sejmu lub na uchwalenie. Opóźnia to proces wdrażania Konstytucji do praktyki życia państwowego. Można także się zastanawiać, czy uchwaleniu koniecznych ustaw towarzyszyły odpowiednie prace przygotowawcze i wystarczające nakłady materialne i organizacyjne. Jest to wątpliwe, gdy obserwuje się kłopoty, przed jakimi stoją wydziały niektórych sądów rejonowych, którym powierzono sprawy o wykroczenia. 

8. Konstytucja z 1997 r. ma wprawdzie pewne wady, ale ma też liczne zalety. Są to przede wszystkim uregulowania obejmujące osobiste i polityczne prawa człowieka i obywatela wraz z towarzyszącymi im instytucjonalnymi i proceduralnymi gwarancjami realizacji, przepisy sanujące system źródeł prawa, w tym przesądzające o miejscu w porządku krajowym norm prawa międzynarodowego, a także zdecydowana większość przepisów odnoszących się do organizacji i funkcjonowania aparatu władzy publicznej.
Odradzałbym dziś nowelizowanie Konstytucji, jeśli przyczyny takiej nowelizacji leżeć by miały po stronie czynników wewnątrzkrajowych. Powinna ona nadal obrastać orzecznictwem administracyjnym, sądowym i konstytucyjnym, zakorzenić się w świadomości obywateli, wykazać wszystkie cenne właściwości, a także dowieść swoich wad. Dopiero wówczas mogłaby ulec zmianom, lecz takim tylko, które nie będą dyktowane koniunkturalnymi względami lub rachubami. 

9. Wśród zalet Konstytucji wymienić trzeba też to, że przygotowuje ona nasze państwo do wstąpienia do Unii Europejskiej. Sama decyzja o akcesji Rzeczypospolitej do tej organizacji będzie z woli ustawodawcy konstytucyjnego decyzją podejmowaną w sposób uniemożliwiający pochopne i nieprzemyślane działania, takie zwłaszcza, które wymknąć się mogą spod kontroli suwerena – wszystkich obywateli. Jednakże w związku z procesem akcesyjnym pojawi się potrzeba dokonania pewnych korekt w tekście Konstytucji. Mogą być to jedynie korekty, nie zaś rozległe zmiany, nadające temu aktowi kształt wyraźnie odmienny od obecnego. Powinny w pierwszej kolejności dotyczyć ustalenia, że prawo udziału w wyborach samorządowych w Polsce obejmuje wszystkich zamieszkałych w naszym kraju obywateli Unii. Wraz z przystąpieniem Polski do strefy euro, celowe byłyby zmiany niektórych postanowień o zadaniach Narodowego Banku Polskiego i Rady Polityki Pieniężnej.

10. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. w znacznej mierze potwierdziła nadzieje, jakie wiązano z jej przyjęciem. Trudno powiedzieć, aby rozwiązała problemy ekonomiczne i socjalne tych, którzy liczyli, że odpowiednie uregulowania dotyczące wolności i praw odnoszących się do tej sfery stanowią zabezpieczenie przed bezrobociem, alienacją i marginalizacją społeczną czy niedostatkiem. Wiara w samoistną moc sprawczą prawa – w tym rangi konstytucyjnej – jest w społeczeństwie nadal rozpowszechniona. Gdy zaś okazuje się (bo okazać się musi), że prawo nie jest środkiem uniwersalnym i wszechmocnym, pojawia się rozczarowanie i postawy jurydycznego nihilizmu.
Konstytucja wpłynęła natomiast korzystnie na funkcjonowanie organów władzy publicznej i na ich relacje, a w każdym razie nie była samoistną przyczyną napięć między tymi organami. Akt z 1997 r. nie potwierdził obaw, które się pojawiły w czasie jego uchwalania. W szczególności, wbrew niektórym sugestiom, przyjęcie przepisów o stosunkach wyznaniowych w Rzeczypospolitej nie wpłynęło negatywnie na realizację przez obywateli ich wolności religijnych oraz na pozycję Kościołów i związków wyznaniowych w relacjach z państwem.
Dzieło konstytucyjne z 1997 r. dobrze służy państwu i jego obywatelom.

Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, znawcą prawa konstytucyjnego.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nr 43 (2781), 27 października 2002

do góry

 

© 2000 Tygodnik Powszechny
Szczegółowe informacje o Redakcji; e-mail: redakcja@tygodnik.com.pl