Przed referendum w Irlandii


Diabelska alternatywa

Klaus Bachmann z Brukseli



Od tego, czy Irlandczycy 19 października ratyfikują w referendum traktat nicejski, zależą również losy Polski. Przy okazji możemy przemyśleć ewentualne skutki skorzystania ze znajdującego się w polskiej konstytucji prawa do referendum.


Irlandczycy zdecydują o ratyfikacji traktatu z Nicei, który już raz, niewielką przewagą głosów, odrzucili. Sondaże ostrzegają, że i tym razem nie należy się spodziewać miażdżącego „tak” dla traktatu, który po uchwaleniu krytykowało wielu polityków i komentatorów. Mniej więcej jedna trzecia Irlandczyków opowiada się za jego przyjęciem, jedna trzecia chce odrzucić, jedna trzecia jest niezdecydowana. 
Raporty Komisji Europejskiej dotyczą gotowości przyszłych członków do ponoszenia obowiązków członkostwa w UE. Wynik irlandzkiego referendum natomiast decyduje o tym, czy rozszerzenie będzie możliwe w zapowiedzianym terminie: na początku 2004 r. Wszyscy wiedzą, że traktat z Nicei przygotowuje Unię do rozszerzenia, niewielu, że wynik irlandzkiego referendum decyduje i o tym, czy Unia, do której Polska przystępuje – prawdopodobnie z dziewięcioma innym kandydatami – będzie sprawna. Rozszerzenie, na zasadzie „po nas choćby potop”, można przeprowadzić i bez ratyfikacji traktatu z Nicei. Jednak przebieg jego ratyfikacji i referendów w Irlandii jest świetną ilustracją sytuacji, do której może dojść, kiedy Polacy będą głosować nad przystąpieniem do UE.

Irlandzka lekcja dla Polski

Przed pierwszym referendum rząd irlandzki prowadził nonszalancką kampanię, jakby wynik był pewny, a referendum niewygodną formalnością. Przeciwnicy byli prężni, dobrze zorganizowani i, co najważniejsze, nadali kierunek publicznej dyskusji, spychając rząd do defensywy. Kto widzi w tym podobieństwo do sytuacji w Polsce, gdzie zwolennicy integracji muszą udowadniać, że UE nie pozbawi Polski tożsamości, suwerenności, rynków zbytu, własnego rolnictwa i miejsc pracy – ma rację. Komu z czymś się kojarzy robiona w 2001 r., lewą ręką i za pięć dwunasta, dyletancka kampania reklamowa lekceważąca irlandzkich decydentów, też ma rację. 
Polskie rządy, świadomie lub nie, traktowały politykę zagraniczną i negocjacje z UE jako projekt elit. Na początku stanowiska negocjacyjne były tajne, do dziś kraje UE i Komisja Europejska szerzej informują o przebiegu negocjacji niż władze polskie. Pierwsze ośrodki informacji europejskiej w terenie powstały dopiero rok po rozpoczęciu negocjacji. Polskie rządy mogły sobie na to pozwolić, ponieważ miały wybór: albo prowadzić otwarte negocjacje zakończone referendum, albo ograniczyć się do głosowania w parlamencie, uzasadniając, że integracja jest zbyt skomplikowaną materią, aby ją poddać pod osąd wyborców. Wiadomo też, irlandzki rząd coś o tym wie, że głosowanie w referendum jest też głosowaniem nad wotum zaufania dla rządzących. Łatwiej uzyskać je w parlamencie, gdzie rząd ma przynajmniej zwykłą większość, pozwalającą dalej rządzić. Po przegranej w parlamencie upadek rządu nie jest tak oczywisty jak po przegranym referendum. 
Podobnie do polityków irlandzkich, także i polscy przechodzili w ostatnich miesiącach metamorfozę – przyspieszony kurs politycznego realizmu. Rząd irlandzki musiał swemu społeczeństwu coś przedstawić, aby je przekonać do innego głosowania niż rok temu. Znaczące ustępstwa nie były jednak możliwe. Nie zwiększono unijnych transferów dla Irlandii, nie zdecydowano się na wprowadzenie dla niej wyjątków od nowych unijnych regulacji. Uzyskała jedynie potwierdzenie czegoś, co i tak było oczywiste – że traktat z Nicei nie zagraża irlandzkiej neutralności. Taką deklarację uchwalił szczyt UE w Sewilli w czerwcu 2002 r. Oznacza to, że według UE akceptacja traktatu nicejskiego jest wewnętrzną sprawą Irlandii i kłopotem, z którym rząd tego państwa musi sobie dać radę. 
Podobnie będzie w Polsce, jeżeli Polacy odrzucą traktat akcesyjny w referendum. Być może jakiś kolejny szczyt UE uchwali wtedy deklarację, że traktat akcesyjny nie pozbawia Polski suwerenności i nie jest intencją piętnastki narzucenie Polsce członkostwa drugiej kategorii. Następne referendum rząd będzie musiał jednak wygrać sam. A znalazłby się w sytuacji gorszej od Irlandii. Ona, nie ratyfikując traktatu nicejskiego, blokowała całą Unię. Polacy, odrzucając traktat akcesyjny, blokowaliby jedynie samych siebie.

Rozwiązanie gorsze od problemu

Przewodniczący Komisji Europejskiej Romano Prodi zaproponował kiedyś, aby w przypadku odrzucenia traktatu z Nicei wpisać do traktatów akcesyjnych część jego artykułów niezbędnych do przeprowadzenia rozszerzenia. Państwa członkowskie i kandydujące, ratyfikując traktaty akcesyjne, sankcjonowałyby również nowy podział głosów w Radzie Ministrów UE i Parlamencie Europejskim. Rozszerzyłyby też Komisję Europejską, Trybunał Europejski i parę mniej ważnych instytucji unijnych o przedstawicieli nowych krajów członkowskich. Pomysł pojawia się do dziś w dyskusjach w Brukseli, bo w ten sposób irlandzkie „nie” nie odwlekałoby rozszerzenia. W Nicei nie uchwalano jednak wyłącznie nowych rozwiązań instytucjonalnych związanych z rozszerzeniem, ale też nowe zasady „wzmocnionej współpracy”, czyli przepisy umożliwiające obejście przez mniejszą grupę państw obstrukcji jednego lub kilku krajów członkowskich. Zapobiega to paraliżowi rozszerzonej Unii i umożliwia tworzenie otwartej dla wszystkich chętnych awangardy.
Do traktatu wprowadzono też plan znoszenia prawa weta w sprawach azylu i ustalaniu nowych mechanizmów funkcjonowania funduszy strukturalnych. Unia musi najpierw jednomyślnie ustalić wspólną politykę (w przypadku funduszy nowe ramy finansowe), a potem dopiero znieść zasadę jednomyślności. Zarówno przepisy regulujące „wzmocnioną współpracę”, jak droga dochodzenia do kwalifikowanej większości w sprawach funduszy i prawa azylowego, nie mają żadnego bezpośredniego związku z prawami oraz obowiązkami nowych członków i nadużyciem byłoby je wpisywać do traktatów akcesyjnych. Jest też sprawą wątpliwą, czy w ten sposób stałyby się obowiązujące dla starych członków. 
Pozostawiając jednak te sprawy na uboczu, Unia wyświadczyłaby sobie niedźwiedzią przysługę. Aby umożliwić rozszerzenie nie ratyfikowałaby przepisów traktatu nicejskiego, ułatwiających funkcjonowanie rozszerzonej Unii. Ratyfikując za pośrednictwem traktatów akcesyjnych jego część instytucjonalną, wprowadziłaby w życie przepisy utrudniające życie w rozszerzonej Unii. Podejmowanie decyzji jest bowiem znacznie trudniejsze w oparciu o traktat nicejski niż obowiązujący amsterdamski. Aby podjąć decyzję większością kwalifikowaną po Amsterdamie wystarczy 71,3 proc. głosów w Radzie Ministrów UE. Po Nicei trzeba już 74,8 proc. głosów i zgody 15 z 27 państw, za którymi musi stać 62 proc. mieszkańców Unii.
Z tego powodu scenariusz Prodiego umożliwiłby rozszerzenie Unii o 10 nowych państw za cenę paraliżu Unii, na którym nikt nie zyska. Na podstawie przepisów amsterdamskich takiego paraliżu nie sposób obejść w sposób traktatowy (każdy może bowiem blokować powstanie grupy awangardowej), co prędzej czy później skłoniłoby do integrowania się poza Unią. Według takiego scenariusza, Unia rozszerzy się i obumrze. Poza nią powstanie zaś to, co prezydent Francji Giscard d’Estaign i kanclerz Niemiec Helmut Schmidt nazwali kiedyś „twardym rdzeniem”, ekskluzywnym klubem zachodnioeuropejskim, wokół którego krążą luźnie zintegrowane państwa. Aby temu zapobiec, można – co lansują niektóre organizacje pozarządowe, zajmujące się integracją europejską – wpisać przepisy instytucjonalne traktatu nicejskiego do traktatów akcesyjnych i natychmiast zapomnieć o reszcie. Traktat nicejski nigdy nie wszedłby w życie, a według ustaleń traktatu amsterdamskiego państwa członkowskie ratyfikowałyby bardziej ambitną reformę Unii przygotowaną przez Konwent i doszlifowaną przez Konferencję Międzyrządową. Dla jawnych i skrytych przeciwników rozszerzenia byłaby to jednak okazja, aby zażądać odłożenia rozszerzenia do ratyfikacji nowego „ponicejskiego” traktatu. Dla kandydatów wiązałoby się to z przedłużeniem negocjacji, ponieważ musieliby przejmować ambitną reformę Unii, nie mając jednak wpływu na jej kształt. Do momentu ratyfikacji traktatów akcesyjnych miałyby one bowiem co najwyżej głos doradczy w Konwencie i Konferencji Międzyrządowej.

Blokować Europę?

Oto stawka, o którą toczy się gra irlandzkiego gabinetu. Jeśli rząd wygra, Polska w 2004 r. będzie członkiem UE, współdecydującym o jej ostatecznym kształcie. Jeśli przegra, Polska wejdzie do zupełnie innej niż obecnie Unii i to w 2005 lub 2006 r. Albo, według scenariusza Prodiego, wejdzie terminowo, tyle że do wspólnoty bez jakiegokolwiek znaczenia. O tym wszystkim być może zdecydują głosy paru tysięcy niezdecydowanych Irlandczyków, którzy prawdopodobnie ani o Unii, ani o krajach kandydujących nie mają zbyt dużego pojęcia. Polscy politycy, którzy parę lat temu, gdy sondaże wykazywały jeszczeosiemdziesięcioprocentowe poparcie dla UE, lekkomyślnie zobowiązali się do przeprowadzenia referendum na ten temat, powinni głęboko zastanowić się, czy dobrze zrobili. Za parę lat, choćby przed ratyfikacją prac unijnego Konwentu, za pomocą tego nieszczęsnego artykułu w konstytucji będzie można zablokować niemal całą Europę. Czy taki był zamiar Zgromadzenia Narodowego, uchwalającego nową konstytucję?

Autor był wieloletnim korespondentem prasy austriackiej i niemieckiej w Polsce, opublikował: „Polska kaczka, europejski staw” (1998), „Którędy do Europy” (2002). Mieszka w Brukseli, stale współpracuje z „TP”.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nr 42 (2780), 20 października 2002

do góry

 

© 2000 Tygodnik Powszechny
Szczegółowe informacje o Redakcji; e-mail: redakcja@tygodnik.com.pl