Korporacje pod kontrolą

Z prof. Andrzejem Zollem, rzecznikiem praw obywatelskich, rozmawia Krzysztof Burnetko



KRZYSZTOF BURNETKO: – Czy obywatel powinien się cieszyć z tego, że w Polsce korporacje zawodowe – adwokatów, lekarzy – wywalczyły sobie silną pozycję, czy też raczej ma go to napawać przerażeniem?
ANDRZEJ ZOLL: – Ustawa najwyższej rangi, bo sama konstytucja nakazuje, że korporacja ma być zrzeszeniem ludzi wykonujących określony zawód zaufania publicznego. Ustanawia więc pierwszy warunek prawidłowego funkcjonowania korporacji: że powinny do niej należeć tylko takie osoby, które rzeczywiście budzą publiczne zaufanie. Wynikają z tego zarówno wysokie kryteria etyczne dla członków korporacji, jak jej obowiązek, by czuwać nad przestrzeganiem tych wymogów. 
Warunkiem drugim jest, aby korporacje gwarantowały, że ich członkowie są dobrze przygotowani do pełnienia tych ważnych społecznie profesji. 
Może jednak obu tych wymogów najlepiej by strzegł wolny rynek? Konkurencja skuteczniej eliminuje hochsztaplerów i fuszerkę niż regulacje prawne czy korporacyjne. A w razie nadużyć można skorzystać z drogi sądowej. I też mogłoby to być skuteczniejsze niż proszenie o interwencję korporacji. Wystarczy prześledzić, jak znikomy procent skarg pacjentów do sądów lekarskich jest uznawanych przez korporację medyków za zasadne.
– Takie zawody, jak adwokat, notariusz, lekarz nie sprowadzają się tylko do rzemiosła, ale związane są z wypełnianiem zadań ważnych dla państwa i życia społecznego. Stąd właśnie ich wymiar publiczny. Dlatego też muszą być objęte szczególną troską państwa oraz gwarancjami jakości – począwszy od dopuszczania do wykonywania tych zadań przez ludzi na odpowiednim poziomie moralnym i profesjonalnym po kontrolę ich pracy. 
Funkcję gwaranta jakości państwo zleca korporacjom zawodowym, wychodząc ze słusznego założenia, że samorząd lepiej sobie z tym poradzi niż aparat urzędniczy. Dlatego niektórych zawodów nie sposób wykonywać nie należąc do korporacji. Nie znaczy to, że w profesjach tych należy eliminować reguły rynkowe. Przecież to konkurencja pozwala eliminować słabeuszy. 
Co do zaś dochodzenia roszczeń przez obywateli, którzy uważają się za poszkodowanych przez zaniedbania adwokatów czy lekarzy. Otóż Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich przeprowadziło ostatnio analizę funkcjonowania sądów trzech izb lekarskich w Polsce. Stwierdziliśmy olbrzymie różnice w jakości ich pracy. Słabym punktem jest przede wszystkim rola rzeczników odpowiedzialności zawodowej – bo zbyt dużo skarg nie przechodzi tego poziomu. Sito jest za gęste, a nadzór nad działalnością rzeczników za słaby. Zaproponowałem więc, aby wprowadzić tu kontrolę zewnętrzną. Można, przykładowo, ustanowić zasadę, że w wypadku odmowy wszczęcia postępowania lub umorzenia postępowania przez rzecznika lekarskiego, pokrzywdzony pacjent czy jego rodzina mogliby zwracać się do rzecznika praw obywatelskich. Ten zaś miałby wtedy prawo samemu wnieść sprawę do sądu lekarskiego. Taki mechanizm odwoławczy przyczyniłby się do uzdrowienia sytuacji – rzecznik odpowiedzialności zawodowej solidniej przeanalizuje skargę pacjenta, gdy będzie wiedział, że ten może skorzystać także z innej drogi, by przedstawić swą sprawę sądowi lekarskiemu. 
Co istotne: krytyka zawodowego sądownictwa lekarskiego w dużej mierze wynika ze złego funkcjonowania sądownictwa powszechnego. Bo jeżeli człowiek nie może uzyskać sprawiedliwości przed zwykłym sądem – chociażby ze względu na przedłużające się w nieskończoność postępowania, to próbuje dopiąć swego przed sądem lekarskim. Tyle że zachodzi tu nieporozumienie. Otóż sądownictwo lekarskie nie zostało stworzone dla zaspokojenia roszczeń poszkodowanych pacjentów. Ono ma zupełnie inne zadanie: jest organem korporacyjnym, który z grona lekarzy ma eliminować fuszerów oraz ludzi zachowujących się nieetycznie. 
Tyle że często zasiadający w tych sądach lekarze – czy to w imię kastowej solidarności, czy też z obawy przed presją środowiska – nie decydują się na dyscyplinarne ukaranie swoich kolegów-fuszerów. 
– Owszem. Dlatego być może konieczne okażą się też inne mechanizmy zabezpieczające nas, pacjentów, przed fałszywie pojmowaną lojalnością. Ale zasądzanie odszkodowań należy do sądu cywilnego – i tu już takie zależności nie wchodzą w grę. 
Korporacje w Polsce są solidarne na jeszcze jeden sposób: przez blokowanie dostępu do wykonywania danej profesji. To też uderza w prawa obywatelskie. Nie tylko tych, którzy mają stosowne kwalifikacje, a nie są przyjmowani do korporacji – przykładem system przyjęć na aplikację adwokacką. W efekcie krąg osób wykonujących niektóre zawody zaufania publicznego jest mocno ograniczony – a to uderza też w prawa tych obywateli, którzy chcą skorzystać z ich usług – bo i ceny są wyższe, i jakość niższa, a czasem bywają nawet kłopoty z dostępnością.
– Dlatego w przypadku zawodów zaufania publicznego konieczne jest wyważenie proporcji: korporacja, owszem, odpowiada za poziom swoich członków, ale nie może to oznaczać blokowania dostępu do niej przez obecnych członków w obawie przed konkurencją ze strony młodych kadr. To poważne zagrożenie – w przypadku notariuszy i adwokatów bariera została już przekroczona: mamy do czynienia z zamknięciem zawodu dyktowanym strachem przed konkurencją. 
Znamienne jest też, jak popularne stały się w Polsce korporacje zawodowe. Mają je m.in. psychologowie, urbaniści, architekci, a inne zawody chcą je powoływać... 
– ... choćby kominiarze.
– .... i żądają, by państwo objęło ich profesje stosownymi gwarancjami ustawowymi. Do pewnego stopnia ten trend rozumiem. Bo jeżeli mamy budować społeczeństwo obywatelskie, to państwo powinno przekazywać coraz więcej swojej władzy i zadań różnym środowiskom – także zawodowym. Ale służyć to ma w pierwszym rzędzie dobru wszystkich obywateli, a nie tylko grupie należącej do korporacji. Nie po to się tworzy korporacje i daje im uprawnienia publiczne, by zabezpieczyć interesy jednej grupy zawodowej, lecz po to, by zabezpieczyć interes publiczny.
Jeśli więc rozwój korporacjonizmu ma się sprowadzać do blokowania dostępu do kolejnych zawodów, to trzeba temu przeciwdziałać.
– Jak? 
– Chodzi o to, żeby o przyjęciu do korporacji nie decydował wyłącznie samorząd zawodowy. To ma być otwarta i przejrzysta procedura. Kryteria naboru muszą być ściśle określone. A weryfikacja, który z kandydatów je spełnia, nie może zależeć jedynie od korporacji. Nie mówiąc o tym, że powinna być dokonywana w jawnej i podlegającej kontroli procedurze.
Spróbujmy wyobrazić to sobie na przykładzie zawodów prawniczych – konkretnie profesji adwokata. 
– Dziś przyjęcie na aplikację leży w rękach korporacji, egzamin końcowy – w rękach korporacji, wpis na listę adwokatów – w rękach korporacji. Taki system musi rodzić wątpliwości: czy aby nie chodzi o zamknięcie ze względów konkurencyjnych? 
Więcej: otrzymuję sygnały – i po sprawdzeniu okazują się one prawdziwe – że niektóre Okręgowe Izby Adwokackie w danym roku w ogóle nie dokonują naboru nowych członków. Podobną praktykę stosuje samorząd notarialny. Tymczasem są młodzi ludzie, którzy kończą studia prawnicze, są dobrze przygotowani zawodowo i spełniają kryteria etyczne, a nie mają możliwości nawet starania się o podjęcie pracy jako adwokaci czy notariusze. Jest to naruszanie konstytucyjnej wolności wyboru zawodu. A jest to wolność istotna w państwie prawnym.
Odnośnie do procedury naboru luminarze korporacji adwokackiej sugerują, że nie mogą dopuścić, by w doborze do tak ważnej społecznie profesji brał udział byle urzędnik państwowy. W podtekście jest tu oczywiście odniesienie do czasów PRL i państwa autokratycznego, które próbowało ograniczyć niezależność adwokatów. Tymczasem PRL się skończył. Nie mówiąc o tym, że w tamtych czasach niezbyt wielu adwokatów decydowało się tę niezależność od państwa wykazywać... 
– Po pierwsze, ustawy o adwokaturze i o notariacie dają silne gwarancje niezależności w wykonywaniu tego zawodu. Po drugie, nie chodzi, oczywiście, o to, by pozwolić urzędnikom – a z ich pomocą państwu – wpływać na pracę adwokatów. Chodzi jedynie o to, by chętnym stworzyć możliwość równej walki o prawo do wykonywania tego zawodu, a obywatelom zapewnić szeroki dostęp do pomocy prawnej. A tu nikt nie zaprzeczy, że to obowiązek państwa.
Niedawno Helsińska Fundacja Praw Człowieka zorganizowała w Sejmie konferencję na ten temat. Wykazała ona, jak wielkie są zaniedbania. 
– W całej Polsce jest tylu adwokatów, ilu w samym tylko Berlinie. 
– Jako rzecznik też dostaję mnóstwo sygnałów o tym, jak wielu ludzi ma kłopoty z otrzymaniem takiej pomocy. I to pomimo, że krąg osób mogących świadczyć ją obywatelom powiększył się ostatnio o radców prawnych, którzy dotąd zajmowali się jedynie firmami. Dlatego w pierwszym rzędzie warto precyzyjnie określić zapotrzebowanie na adwokatów. To łatwo można wyliczyć. Nie można twierdzić, że nie można zwiększać liczby adwokatów, bo ci, którzy już wykonują ten zawód, muszą z czegoś żyć. 
To kolejna teza korporacji adwokackiej. Jej przedstawiciele mówią nawet bez ogródek: gdy mamy do wyboru dwóch równorzędnych kandydatów, to przyjmiemy w swe szeregi tego, który pochodzi z adwokackiej rodziny. Utrzymują, że chodzi o tradycję domową, która ma mieć znaczenie formacyjne. Pan należy do znanego w Polsce rodu prawniczego...
– ... i nadzwyczaj sobie cenię tradycje rodzinną. Ale wiem też, że kryteria genetyczne w doborze do zawodu są ryzykowne.
Jasność kryteriów przy przyjmowaniu na aplikację to zresztą szersza kwestia. Docierają do mnie informacje, jakie pytania stawia się przy egzaminie kandydatom. Otóż wydaje się, że rozpoznanie takiej czy innej symfonii Beethovena nie jest w tym zawodzie najważniejsze. Oczywiście, prawnik nie powinien ograniczać się do wiedzy profesjonalnej. Im wszechstronniej jest wykształcony, tym lepiej. Ale niekoniecznie ktoś musi mieć wrażliwość muzyczną czy interesować się malarstwem. A podczas egzaminu może trafić na takie pytanie. I oblać. 
Tak dalece posunięta dowolność w ustalaniu pytań do tak ważnego w życiu młodego prawnika egzaminu rodzi też niebezpieczeństwo odejścia od obiektywizmu na rzecz innych względów. 
– Co więc Pan proponuje?
– Ogólnopolski państwowy egzamin wstępny, który dawałby dostęp do aplikacji. Bo oczywiście sam dyplom magistra praw do wykonywania zawodu adwokata czy notariusza nie wystarczy: podczas studiów kładzie się dziś nacisk głównie na kwestie teoretyczne, a tu potrzebna jest jeszcze praktyka. Egzamin wstępny na aplikację powinien więc mieć charakter ściśle teoretyczny. Jeśli wiedzielibyśmy, ilu adwokatów nam potrzeba w danym roku, to odpowiednią liczbę z najlepszym wynikiem przyjmowalibyśmy na aplikację. 
Taki państwowy, jednolity egzamin byłby też obiektywnym miernikiem jakości uczelni kształcących kandydatów na prawników. Studia prawnicze nadzwyczaj się bowiem zróżnicowały. Prowadzą je uniwersytety państwowe – o różnym poziomie, uczelnie prywatne – też lepsze i gorsze.
Dlatego, między innymi, reformy wymaga także sam system aplikacji. Nie mówiąc o tym, że jej obecny poziom budzi poważne zastrzeżenia. Trzeba zatem opracować taki program aplikacji, który z jednej strony służyłby wyrównaniu różnic w przygotowaniu aplikantów, a z drugiej – dawał przygotowanie do praktycznego wykonywania zawodu. I byłby na możliwie lepszym poziomie. Służyć by temu mogły ośrodki kształcenia aplikantów: 3-4 w kraju. Aplikanci uczęszczaliby na okresowe dwu, trzytygodniowe szkolenia, a oprócz tego odbywali szkolenie praktyczne – czy to w adwokaturze, czy w sądzie, bądź w prokuraturze. Specjalizacja jest bowiem konieczna: kto chce zostać adwokatem, powinien pracować pod okiem patrona – adwokata. Kandydat na sędziego – szkolić się u boku doświadczonego sędziego. To samo z przyszłym prokuratorem. 
Na koniec każdy musiałby zdać kolejny egzamin państwowy. Ci spośród kandydatów na adwokatów, którzy by go zaliczyli, mieliby prawo żądać przyjęcia do każdej izby adwokackiej w kraju. Przyczyną odmowy wpisu na listę adwokatów mogłyby być jedynie zastrzeżenia natury etycznej. Lecz wtedy istniałaby możliwość odwołania do sądu i skontrolowania zasadności takiej decyzji, która ma przecież charakter czysto administracyjny. 
Taki system przyczyniłby się do podniesienia poziomu prawniczego cechu i ukróciłby możliwość blokowania dostępu do zawodu. 
Czy to oznacza, że korporacje powinny z powrotem oddać część swojej władzy państwu? 
– Niewątpliwie tak – chodzi o to, by państwo miało kontrolę nad jakością wykonywania zadań publicznych przez korporacje. Przecież fakt, że zleciło ich wypełnianie korporacjom, nie powoduje, że tracą one wymiar publiczny i państwo może przestać się nimi interesować. 
Naturalnie jeżeli państwo będzie ingerować zbyt daleko, to idea korporacjonizmu i społeczeństwa obywatelskiego przegra. Dlatego najlepszą formą kontroli jest niezależny sąd.
A co zrobić, gdy ludzie sami tego chcą...? W przypadku choroby zamiast do lekarza, idą do zielarza bądź kręgarza. A jeśli nie umieją sporządzić zeznania podatkowego, to zamiast do radcy prawnego czy księgowego, sięgają po usługę przypadkowych „wypełniaczy” PIT-ów na korytarzach urzędów skarbowych. 
– Zasadą winno być: państwo odpowiada jedynie za członków korporacji – bo tylko im przekazało wypełnianie funkcji publicznych. Oczywiście wyjątkiem jest sfera zdrowia i życia obywateli – tu aparat państwowy musi interweniować zawsze, gdy pojawia się ryzyko naruszenia tych wartości. Ale co do PIT-ów, to specjalnie bym się tym nie przejmował: radzisz się u mało wiarygodnego pomagacza? Twoja sprawa. Twoje ryzyko zweryfikuje postępowanie skarbowe.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nr 31 (2769), 4 sierpnia 2002

do góry

 

© 2000 Tygodnik Powszechny
Szczegółowe informacje o Redakcji; e-mail: redakcja@tygodnik.com.pl