Wywiad ministra Wagnera, czyli


Cała para na parabudżety

Michał Zieliński



SLD zapowiadał w programie „potanienie państwa, zmniejszenie administracji oraz likwidację parabudżetów”. Z zapowiedziami było łatwo. Nieco gorzej z realizacją.


Wprawdzie w marcu uchwalono ustawę o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej, w znacznej mierze jednak działanie to miało charakter „pokazuchy”, nie naruszającej istoty systemu. Dopiero ostatnio, w nieco dziwny sposób, bo z wywiadu prasowego ministra Marka Wagnera, obywatele RP (a także politycy koalicyjnego PSL) dowiedzieli się o planach dalszej redukcji parabudżetów.
W komentarzach kuluarowych zamiar ten interpretowany jest na cztery (niewykluczające się) sposoby:
Interpretacja pierwsza: Doły SLD-owskie naciskają na realizację programu. Naciskają, bo dostają łomot od wyborców, którzy obietnice pamiętają. Dla działaczy SLD niższego szczebla brak dalszych działań oznaczać może zatem gorszy wynik w wyborach samorządowych. Łatwo bowiem osłabiać ich pozycje mówiąc: „jak byli w opozycji, to parabudżety krytykowali, a jak przejęli władzę, to sami zjadają te konfitury”.
Interpretacja druga: Góra SLD-owska łaknie sukcesu. Obarczanie winą poprzedniej ekipy sprzedaje się coraz gorzej. Umiarkowane sukcesy odnosi też atak na NBP, gdyż slogan propagandowy „rząd się stara, a zamknięta w wieży z kości słoniowej Rada Polityki Pieniężnej paraliżuje jego wysiłki” może sprzedawać się jako tako tylko wtedy, kiedy rząd rzeczywiście coś zrobi.
Interpretacja trzecia: Parabudżety, które pozostały, są pod kontrolą PSL. Samo ogłoszenie zamiaru ich likwidacji daje zatem pewien zysk polityczny, bo oznacza dla koalicjanta „propozycję nie do odrzucenia”. A zdyscyplinowanie chłopskiego sojusznika jest ważne w chwili, gdy dalsza współpraca z Samoobroną grozi śmiercią lub kalectwem. 
Interpretacja czwarta: Idą wybory. Potrzeba pieniędzy, a doły domagają się stanowisk. Odzyskiwanie kontroli nad parabudżetami poprzez wymianę prezesów wymaga czasu i oznacza cykl wojen sojuszniczych. Mająca poparcie społeczne propozycja ich likwidacji oraz przekazanie pod kontrolę rządu załatwia to jednym chirurgicznym cięciem.
Zysk propagandowy i realny
Cały rachunek owej operacji sprowadzam do ewentualnych profitów politycznych i propagandowych. Pomijam natomiast zupełnie kwestię realnych zysków gospodarczych. Mój głos płynie zatem wyraźnie pod prąd wypowiedzi medialnych i opinii publicznej. Nie wynika to z przekory, ale z przeświadczenia, że oszczędności z owej reformy mogą być żadne albo minimalne. Zmiany bowiem najprawdopodobniej sprowadzą się do przemalowania szyldów (to akurat trochę kosztuje), ewentualnej początkowej redukcji zatrudnienia administracyjnego i powiększenia elastyczności budżetu centralnego. Oczywiście – i to są korzyści. Tyle że niewielkie i stopniowo zanikające. Natomiast gesty te mogą na czas jakiś zastopować głębsze przeobrażenia polityki fiskalnej. W tym także zgubić cień racjonalności, jaki tkwił w zamyśle tworzenia parabudżetów.
Ale dlaczego opinia publiczna tak nie lubi parabudżetów? Najpierw, latem i jesienią ub. r. dzięki wspólnym wysiłkom starego i nowego ministra finansów dowiedziała się o dziewięćdziesięciomiliardowej „czarnej” dziurze budżetowej. Suma – ponad 20 mld dolarów – robiła wrażenie. I rodziła pytanie o pochodzenie dziury. Tu życzliwie podsunięto opinii wyjaśnienie: parabudżety marnotrawią pieniądze. Odpowiedź trafiła na podatny grunt, bo ludzie lubią łatwe odpowiedzi (rozkradli, zmarnowali itd.), a na dodatek łatwo mogli się przekonać, że owe instytucje pobudowały sobie luksusowe siedziby, politycznie mianowani prezesi pokupowali lancie oraz zatrudniali krewnych i znajomych.
Czy jednak w parabudżetach pieniędzy się nie marnotrawi? Oczywiście, że marnotrawi. Ale to wcale nie znaczy, że są niepotrzebne. Przecież, w wolnych chwilach, mogą robić także coś potrzebnego. Aby udowodnić, iż są zbędne, należałoby wykazać, że inne organy administracji będą to robić lepiej i marnotrawić mniej. Pierwsze jest dość trudne. Drugie niemożliwe. Nie jest bowiem tak, że premier Miller (czy jakikolwiek jego minister) dojeżdża do pracy tramwajem i urzęduje w dziurawym barakowozie postawionym na podwórku dawnych koszar przy Alejach Ujazdowskich.
W finansach publicznych od lat toczy się walka dwóch koncepcji: konsolidacyjnej i decentralizacyjnej. Dotyczy ona relacji między budżetem centralnym a budżetami samorządów oraz kwestii: budżet-wspólny worek czy wyspecjalizowane parabudżety. 
To, że w tej chwili opinia głosuje za budżetem-wspólnym workiem nie oznacza, że jest on lepszy. Przypomnę, że przed kilku laty przeżywaliśmy „szał samorządyzacji”, a koronny argument zwolenników samorządów brzmiał: „ludzie na dole lepiej wiedzą, jak wydawać swoje pieniądze”. Inną przesłanką przemawiającą za decentralizacją jest zabezpieczenie pewnego minimum zaspokojenia potrzeb. Każdy polityk odpowiadający za jakiś wycinek rzeczywistości zawsze uważa, że dostaje za mało pieniędzy publicznych. Dlatego dąży do zabezpieczenia sobie stałych i niezależnych źródeł dochodów (czyli utworzenia parabudżetu). Właśnie dlatego ZUS nie jest częścią budżetu, by pieniędzy przeznaczonych na emerytury nie wydano na inne ważne cele. Po to tworzono kasy chorych, aby ochrona zdrowia miała zapewniony znany strumień środków. I po to, w chwili ataku na fundusze, minister kultury chce dostawać niezależne od budżetu pieniądze z hazardu, a minister infrastruktury pieniądze z winietek na budowę dróg.
Zwolennicy centralizacji kwestionują argument o tym, że teren gospodaruje rozsądniej niż centrala (rzeczywiście nie ma dowodów, że samorządy wydają pieniądze lepiej) i odwołują się do kwestii niższych kosztów zarządzania (co wątpliwe) oraz większej elastyczności (co faktycznie jest prawdą). Z kwoty – grubo licząc – 450 mld PLN, która przechodzi przez finanse publiczne, tylko 40 proc. otrzymuje budżet państwa, niemal drugie tyle wspomniane parabudżety, a jedną czwartą publicznej kasy dostają budżety lokalne. Jest jasne, że gdyby udział budżetu centralnego był większy, minister finansów miałby większe pole manewru. Byłby mniej zagrożony utratą płynności, rzadziej pożyczał pieniądze i płacił niższe koszty obsługi długu. 
Co to są parabudżety?
Używałem dotąd żargonowego określenia „parabudżety”. Czyniłem to świadomie, aby nie wzmacniać istniejącego skojarzenia z funduszami i agencjami. Te dwie formy bowiem dalece nie wyczerpują listy parabudżetów. W rzeczywistości składa się ona z:
– trzynastu państwowych funduszy celowych, których plany finansowe zawiera załącznik nr 6 ustawy budżetowej. Ich łączny budżet wynosi ok. 132 mld zł.
– dziesięciu „państwowych osób prawnych”, mających w nazwie słowo „agencja” (nie ma zależności odwrotnej, nie wszystko co ma w nazwie słowa „Agencja”, „Polska”, „Państwowa” itd., jest państwowa osobą prawną, np. PAP jest spółką akcyjną) i otrzymujących dotacje budżetowe. Łączna suma tych dotacji wynosi 2,2 mld zł, a całkowity budżet tych agencji jest kilkakrotnie większy,
– siedemnastu „instytucji ubezpieczenia zdrowotnego”, czyli branżowej i 16 regionalnych kas chorych o łącznym budżecie niemal 30 mld zł. 
– trudnej do ustalenia liczby (zarządzanych przez 46 podmiotów) gospodarstw pomocniczych, osiągających łączny dochód roczny 1,5 mld zł (z czego tytułem zysku do budżetu wpłacają tylko 11 mln zł, reszta stanowi tzw. „miękkie źródło finansowania administracji państwowej”),
– podobnej liczby (zarządzanych przez 40 podmiotów) środków specjalnych jednostek budżetowych o dochodach 3 mld zł (z czego 0,5 mld zł przekazywane jest do budżetu, reszta jak wyżej),
– podobnej liczby (zarządzanych przez 29 podmiotów) zakładów budżetowych o dochodach 0,5 mld zł (z czego 2,5 mln zł przekazywane jest do budżetu, reszta jak wyżej),
– kilku tysięcy samorządowych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich) funduszy celowych. Pominąć tu można 3 tysiące gminnych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, ale 16 wojewódzkich funduszy ochrony środowiska to już konfitury konkretne. Łączne dochody owych samorządowych funduszy celowych spokojnie przekraczają miliard złotych.
Suma blisko 180 mld zł, jaką obracają parabudżety rzeczywiście wygląda imponująco. Nieco osłabia ją jednak fakt, że ponad 100 mld z tego stanowią dochody ZUS (Fundusz ubezpieczeń społecznych i Fundusz alimentacyjny), czego nikt nie ruszy. Raczej nikt nie ruszy też – pochodzących niemal całkowicie z dotacji budżetowej – ponad 16 mld zł Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, choć można mieć poważne zastrzeżenia zarówno do kosztów zarządzania, ściągalności składek, jak zasad przyznawania emerytur. Nie słychać także o zamachach na agencje wojskowe, zakłady budżetowe, środki specjalne i gospodarstwa pomocnicze. Rząd najpewniej w spokoju – skórka nie warta wyprawki – pozostawi także wszystkie fundusze drobne.
Co pozostaje? Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i agencje rolnicze. W sumie ok. 4 mld zł dotacji budżetowych, co najmniej drugie tyle dochodów własnych i spory zakumulowany majątek. Nie tak znowu wiele (choć i nie mało), jeśli chodzi o racjonalizacje 450 mld wydatków publicznych. Na pewno jednak sporo, jeśli popatrzy się na to z punktu widzenia komfortu (dziel i rządź) władzy. Szczególnie, jeśli pamiętać o 30 mld zł z kas chorych, nad czym od pewnego czasu całą parą pracuje minister Łapiński. No i nie zapominajmy o potencjalnych pieniądzach z Unii Europejskiej. One są na horyzoncie, a ktoś z tego horyzontu musi je zabrać i rozdzielić.
Plan Wagnera
oraz pressing w obronie
Według szefa kancelarii premiera Marka Wagnera należy zreformować Agencję Rynku Rolnego oraz zlikwidować: PFRON (rzeczywiście będący symbolem niegospodarności), Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa i Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. PFRON przekazałby zadania i środki Ministerstwu Pracy oraz samorządom. AWR przejąłby nowo powstały Bank Ziemski, a ARiMR – Bank Gospodarstwa Krajowego, który zarządzałby także pieniędzmi będącymi dziś w gestii NFOŚ.
Trudno się dziwić, że politycy PSL, zagrożeni pozbawieniem zabawek, przeszli do obrony agresywnej, czyli tzw. pressingu. Choć minister Wagner stwierdził, iż „może nawet powiedzieć, że PSL dopuszcza, by agencje związane z rolnictwem, kojarzone z nimi, w których rządzą prezesi wskazani przez koalicjanta, też zostały zlikwidowane”, okazało się „PSL nie dopuszcza”. Jarosław Kalinowski określił jako „informacje nie z tej ziemi” wiadomość, że rząd zamierza zlikwidować agencje rolnicze. Jego zdaniem nie tylko nie można ich zlikwidować, ale należy przydzielić im większe środki. Komentując wywiad Wagnera dodał też: „może to i dobrze, że po wejściu do Unii to nie polscy politycy będą decydowali o polityce rolnej w naszym kraju.”. Partyjny kolega wicepremiera, Eugeniusz Kłopotek poszedł dalej. Oskarżył ministra Wagnera, że się „nie zna na polskim rolnictwie, na jego specyfice” i „wykazuje pogardę dla polskiego rolnika”.
I co o tym sądzić? 
– zapyta czytelnik. A ja wykonam unik. I przywołam opinie dwóch wybitnych specjalistów od finansów publicznych i jednego polityka. Dr Wojciech Misiąg, były wiceminister finansów zajmujący się budżetem, uznał, że „likwidacja niepotrzebnych funduszy i agencji przyniesie budżetowi oszczędności rzędu 2-3 mld zł”. Natomiast prof. dr Zyta Gilowska (poseł PO) oceniając już dokonane zmiany powiedziała, że „szumnie zapowiadana likwidacja części urzędów centralnych niczego nie zracjonalizowała i służyła wprowadzeniu do urzędów swoich ludzi”. Posła Jana Marii Rokity nikt o to nie pytał. Kiedyś jednak słyszałem, jak indagowany w podobnej kwestii, odpowiedział: „nie mój koń, nie mój wóz, malowane jajca wiózł”.

Michał Zieliński

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nr 24 (2762), 16 czerwca 2002

do góry

 

© 2000 Tygodnik Powszechny
Szczegółowe informacje o Redakcji; e-mail: redakcja@tygodnik.com.pl