Nadopiekuńczość państwa w Polsce jest mitem

Równi i równiejsi

STANISŁAWA GOLINOWSKA

 

W ocenie polskich wydatków społecznych istnieje sporo mitów. Główny dotyczy tego, że są one zbyt wysokie, co jest przejawem nadopiekuńczości państwa. Tymczasem budżet państwa dopłaca wysokie sumy wyłącznie do ubezpieczeń społecznych, czyli rent i emerytur. Wydatki na edukację, ochronę zdrowia, pomoc społeczną i ochronę socjalną są dalece niewystarczające. Na dodatek tegoroczny budżet nie daje żadnych nadziei na zmianę tych proporcji.

Ustawa budżetowa na 2002 r. obcięła przede wszystkim wydatki społeczne. Z makroekonomicznego punktu widzenia to dobrze, ale cięcia te nie zrównoważą finansów publicznych. Pogorszą za to warunki realizacji wielu celów społecznych i doprowadzą do tego, że symboliczne kwoty – „plasterki na duże bolączki” – będą w istocie marnotrawstwem publicznych pieniędzy. 

Dlaczego emerytury są takie drogie?


I to zarówno obecnie wypłacane, jak te, które będziemy wypłacać dopiero za kilkanaście lub kilkadziesiąt lat. Stanowią one 56 proc. wszystkich wydatków społecznych. Dla porównania: na edukację przeznacza się 21,9 proc., opiekę zdrowotną 15,7 proc., zasiłki rodzinne 0,1 proc., ochronę socjalną bezrobotnych 3,9 proc., a na pomoc społeczną 1,6 proc. 
Przyczynił się do tego przede wszystkim wzrost liczby osób, które zaczęły otrzymywać te świadczenia (często wcześniejsze emerytury) w latach 1990–1992. Następnie wprowadzono rewaloryzację (przeliczono emerytury zgodnie z nowymi zasadami) oraz automatyczną płacową indeksację świadczeń (wyrównywano je zgodnie ze wzrostem płac). Później stopniowo od tego odchodzono, a najważniejsze zmiany, prowadzące do indeksacji mieszanej (cenowo-płacowej), dokonały się w latach 1996 i 1999. Z socjalnego punktu widzenia były to decyzje korzystne. Zapobiegły potencjalnemu bezrobociu osób w tzw. niemobilnym wieku produkcyjnym (nie miałyby szans na dostosowanie się do zmienionych wymogów rynku pracy), zlikwidowały też uciążliwe oraz niesprawiedliwe zjawisko „starego portfela”. Płaciliśmy jednak za to dużo i to przez długi czas. 
Po trzech latach od wprowadzenia reformy emerytalnej można powiedzieć o niej tak, jak mówiono na początku lat 90. o reformie gospodarczej Balcerowicza – że jest „przestrzelona”. Reforma okazała się za droga. Po pierwsze, do drugiego filaru zgłosiło się prawie dwukrotnie więcej osób niż zakładano (ponad 10, a nie 6 mln). Ten pozytywny wynik, świadczący o zaufaniu do nowego systemu, zwiększył dziurę w finansach ZUS, ponieważ trzeba było przesunąć więcej składek z tej instytucji do Otwartych Funduszy Emerytalnych. Lukę musi uzupełnić budżet państwa, bo inaczej nie byłoby środków na wypłatę świadczeń dla obecnych emerytów i rencistów. Tylko z czego ma pokryć braki, jeśli przychody państwa zmniejszyły się po spowolnieniu wzrostu gospodarczego, procesy prywatyzacyjne też osłabły, a przychody z prywatyzacji, które miały służyć sfinansowaniu reformy, są niewystarczające? Tu pojawia się drugi powód wysokich kosztów reformy, a mianowicie stawka składki do OFE. Tak jak to ostrożnie przewidywano w czasie prac nad reformą, stawka powinna wynosić raczej 5 punktów procentowych, a nie 7,5 (czy w ujęciu brutto – 9). Trzeci powód wysokich kosztów to nieprzygotowanie zmian, czego skutkiem są poważne koszty związane z niesprawnym działaniem systemu informatycznego. W rezultacie ZUS będzie płacił funduszom odsetki karne za nieprzekazywanie w odpowiednim czasie pełnej składki.
Reforma emerytalna była konieczna i w przyszłości na pewno zmniejszy wydatki państwa w tej dziedzinie, ale na razie poważnie chwieje wydatkami społecznymi. Do ubezpieczeń społecznych dopłacono z budżetu w 1998 r. 3,5 proc. PKB, w 2000 już 4,2 proc., rok później 5,7 proc., a w 2002 dopłaci się prawdopodobnie 5,8 proc. Fakt, że reforma drogo kosztuje, nie oznacza, że powinniśmy ją zarzucić niszcząc to, co już udało się zbudować. Spowolnienie tempa wzrostu dochodu narodowego oraz ostre ograniczenia budżetowe powodują, że sumy wypłacane na ubezpieczenia społeczne wypychają z systemu finansów publicznych wydatki na edukację, ochronę zdrowia czy pomoc społeczną. W takiej sytuacji, nie wycofując się z reformy (co częściowo, w analogicznej sytuacji, zrobili Węgrzy), trzeba zastanowić się, jak wydatki na ubezpieczenia ograniczyć. I to poważnie. Rezerwy potencjalnych oszczędności tkwią w dopłatach do ubezpieczeń Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (to ponad 36 proc. ubezpieczeniowych dopłat budżetu) oraz w systemie rentowym. Wymagałoby to jednak inwestycji w standaryzację orzecznictwa lekarskiego i kontrolę systemu, a także zwiększenia zakresu rehabilitacji przedrentowej. Poniesienia dodatkowych kosztów, które dałyby efekt dopiero za kilka lat.

Bieda dzielona nierówno, czyli ostra walka interesów


Wiemy już, że w pierwszej kolejności środki, ogólnie nazywane wydatkami społecznymi, przeznaczane są na ubezpieczenia społeczne. W takim razie możemy przyjrzeć się, ile przeznaczono w budżecie na społeczne cele pozaubezpieczeniowe. Choć na opiekę zdrowotną obniżono wydatki budżetowe o prawie 30 proc., kilka dziedzin może liczyć na szczodre dotacje. Na ratownictwo medyczne przeznaczono ponad 85 proc. więcej środków, na szpitale kliniczne ponad 24 proc. więcej, a na wysokospecjalistyczne procedury medyczne wydatki wzrastają o 16 proc. Okazuje się jednak, że ratownictwo medyczne może liczyć na wysokie wsparcie tylko dlatego, że likwiduje się Kolumny Transportu Sanitarnego i wydatki z tym związane. Wzrost wydatków na wysokospecjalistyczne procedury medyczne wymusiły wcześniej poniesione koszty. To charakterystyczna dla tej dziedziny praktyka: wydawanie środków bez zabezpieczenia finansowego.
Natomiast, przykładowo, na staże i specjalizacje medyczne przeznaczono o ponad 46 proc. mniej pieniędzy. Kto teraz pomoże absolwentom studiów medycznych w finansowaniu dalszego kształcenia? Obniżono też, o 64 proc., wydatki na zakłady opiekuńczo-lecznicze i pielęgnacyjno-opiekuńcze. Na szpitale psychiatryczne przewiduje się spadek wydatków o 30 proc. Jak się to ma do prognoz społecznych, które przewidują, że depresje i inne stany nierównowagi emocjonalno-psychicznej będą coraz częstsze w polskim społeczeństwie? Decyzje uwidoczniają preferencje dla aktywności czysto medycznych kosztem medyczno-socjalnych. Ograniczono też, o ponad 33 proc., wydatki na medycynę pracy. Widać planuje się „zaprosić” do ponoszenia, przynajmniej części tych wydatków, pracodawców. Pozostaje zadać kolejne retoryczne pytanie: do jakiego stopnia można obciążać pracodawcę pozapłacowymi kosztami pracy? Już tylko dla porządku warto odnotować, że na zwalczanie narkomanii i przeciwdziałanie alkoholizmowi wydatki obcięto o prawie 40 proc. Ustawodawca liczy, że zadania te przejmą samorządy lokalne (mogłyby przeznaczać na ten cel część opłat pobieranych za koncesję na sprzedaż alkoholu) oraz organizacje pozarządowe.
Na programy polityki zdrowotnej wydatki budżetu zmaleją o prawie 40 proc. Obejmują one opiekę nad matką i dzieckiem, profilaktykę chorób społecznych (np. astmy lub cukrzycy), zwalczanie próchnicy u dzieci, prowadzenie badań kontrolnych chorób, które są we współczesnym społeczeństwie największymi zabójcami – nowotworowych i układu krążenia, upowszechnianie szczepień ochronnych oraz promocji zdrowia. Zdrowie publiczne wymaga większych środków, ale pod warunkiem trafnego adresowania projektów oraz monitorowania wydatków, tymczasem na ich liście znajdywały się, bezpodstawnie, m.in. zakupy sprzętu medycznego. Na razie nie jest znana lista programów wykluczonych z dotacji ani kryteria, według których tego dokonywano. Pozostaje mieć nadzieję, że zrezygnowano z tych, które nigdy nie powinny się tam znaleźć. 
Dysproporcja planowanych wydatków w służbie zdrowia potwierdza opinie o ostrej walce interesów w środowisku medycznym: między kadrą ordynatorsko-profesorską i lekarzami młodszymi, szpitalnictwem ogólnym i specjalistycznym, a nawet między lekarzami „od ciała” i „od ducha”. Te nieuświadamiane przez wszystkich konflikty są jedną z przyczyn niepowodzeń reform w służbie zdrowia. Przygnębiające jest, że w sytuacji poważnych problemów w finansach publicznych nie mamy ochoty „dzielić biedy” mniej więcej równo. Silniejszy jest egoizm środowiskowy wykorzystujący wpływowe lobby grupowe, aby dla swoich potrzeb odkroić możliwie największy „kawałek tortu”.

Przepis na oszczędności szkolno-rodzinne 


Z ustawy budżetowej na 2002 r. pewne wydatki społeczne znikają, bądź kwoty, jakie planuje się na nie przeznaczyć, są znikome. W gronie przyszłych niedoinwestowanych przedsięwzięć znajdą się: świetlice szkolne, ośrodki szkolno-wychowawcze ogólne i specjalne, pomoc materialna dla uczniów, szkoły pomaturalne i policealne, kolegia nauczycielskie oraz organizacje pozarządowe. Wydatki na oświatę i wychowanie obniżono o 22 proc. Nauczyciele na dokształcanie i doskonalenie umiejętności, zgodnie z duchem reformy oświaty, otrzymają o prawie 65 proc. mniej niż w 2001 r. Natomiast centra dokształcania nauczycieli – 15 proc. mniej. Jak w tej sytuacji można poważnie mówić o kontynuacji reformy edukacji? Twórcy budżetu nie ukrywają: należy szukać pieniędzy w samorządach, prywatnych kieszeniach, ewentualnie u pracodawców. 
Obniżono też, o ponad 8 proc., wydatki socjalne w oświacie, w tym na przedszkola o 28 proc. To oczywiście zapowiedź zwiększonych zadań dla rodziców i samorządów lokalnych. Już dzisiaj w zamożnych przedmieściach Warszawy czy Krakowa spotyka się bardziej zadbane szkoły, z ciekawym programem nauczania i dodatkowymi zajęciami. Choć nadal są to szkoły publiczne, rodzice z własnej kieszeni, przy wsparciu samorządu, finansują to, czego w edukacji potrzebują ich dzieci. Tyle że zamożni i zaangażowani rodzice nie mieszkają wszędzie. Jak przygotują uczniów do dalszej edukacji szkoły w miejscowościach, gdzie samorządy z trudem systematyczne regulują rachunki? 
W budżecie 2002 obcięto także, obniżając próg dochodów uprawniający do otrzymywania stałego zasiłku, wydatki przeznaczane na pomoc społeczną – o prawie 17 proc. Domy pomocy społecznej otrzymają o prawie 11 proc. mniej pieniędzy (prawdopodobnie więcej będą musieli płacić ich mieszkańcy), natomiast poradnictwo i ośrodki interwencji – połowę mniej (przerzucając ciężar finansowania na samorządy). Choć sytuacja jest katastrofalna, okazuje się, że i tutaj są grupy, które domagają się dla siebie więcej. Tym razem chodzi o rodzinne domy dziecka, w których opiekunowie wywalczyli dla siebie uprawnienia Karty Nauczyciela. Uprawnienia uchylono, a konkretne rozstrzygnięcia przekazano do decyzji samorządu powiatowego. Opiekunowie domagają się jednak powrotu do nauczycielskich regulacji (np. dotyczących obowiązkowych godzin pracy), a ponadto żądają udziału samorządu w kosztach utrzymania mieszkania czy domu. Nie trzeba udowadniać, że rodzina zastępcza jest lepszym rozwiązaniem niż zbiorowe wychowywanie w Domach Dziecka (notabene tam akurat obniży się wydatki o 20 proc.). Tylko czy ta forma opieki musi państwo tyle kosztować, co rozwiązania dotychczasowe? I czy wychowywanie dzieci za państwowe pieniądze powinno być dla kogoś sposobem na życie? 
Będzie mniej pieniędzy na zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze – o 12,5 proc. I tym razem po prostu obniżono próg dochodów uprawniający do ich otrzymywania. Decyzje o przyznaniu zasiłku często są nietrafne: za mało świadczeń trafia do rolników, choć z reguły są to rodziny biedniejsze, zasiłków nie otrzymuje część rodzin najuboższych. Problemem jest też wysokość zasiłku. Stawka „podstawowa” wynosi ok. 3 proc. przeciętnej płacy, podczas gdy na początku dekady było to blisko 7 proc.! W efekcie przeciętny zasiłek rodzinny w latach 1999–2000 wynosił 40 zł. 


Jak pilnować złotówek 


Dotychczasowe poczynania doprowadziły do sytuacji, w której każdy ruch staje się dramatyczny. Nieproporcjonalnie dużą część wydatków społecznych (obejmującą budżety samorządów oraz fundusze celowe) stanowią dopłaty do ubezpieczeń dokonywane kosztem wydatków na usługi społeczne oraz wsparcia słabszych. To dlatego pomoc dla Kowalskiego jest nieracjonalnie niska i jest nie tyle wsparciem, co marnotrawstwem środków publicznych. Efektywniejsze od obniżania wypłat byłoby precyzyjniejsze rozdzielanie świadczeń i wspieranie tych, którzy tego najbardziej potrzebują. 
Brakuje koordynacji między publicznymi środkami budżetowymi i pozabudżetowymi. W efekcie pieniądze znajdujące się w dyspozycji różnych szczebli samorządu terytorialnego przeznaczane są na realizację tych samych lub podobnych funkcji (np. dożywianie dzieci) lub też korzystają z nich te same grupy (np. rodziny osób uzależnionych). Nabranie zwyczaju oglądania każdej złotówki po kilka razy przed wydaniem jest zwykle najskuteczniejszym instrumentem efektywnego jej wykorzystania. Odnosi się to zarówno do instytucji żyjących z budżetowych pieniędzy, jak do organizacji pozarządowych korzystających z prywatnych funduszy, a wspieranych środkami publicznymi. 
Działy gospodarki, w których dysponuje się środkami publicznymi jakiegokolwiek rodzaju, wymagają monitorowania i nadzoru, czyli adekwatnych regulacji prawnych i pieniędzy. Konieczna jest też strategia rządowa w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, pozwalająca krok po kroku likwidować dysproporcję w wydatkach społecznych oraz ich niską efektywność. Poza województwami, także rząd potrzebuje strategii polityki społecznej. Tylko dzięki niej może dokonywać wyborów: zarówno doraźnych, jak długofalowych.



Autorka jest ekonomistką, profesorem UJ, pracownikiem Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych oraz współpracownikiem Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych (CASE). Redaktorka opracowań „Polska bieda”.

 

 

 

 

 

do góry

 

© 2000 Tygodnik Powszechny
Szczegółowe informacje o Redakcji; e-mail: redakcja@tygodnik.com.pl