Komisarz Bratton i komisarz Kowalski 

Spotkanie b. szefa policji w Nowym Jorku Williama Brattona z funkcjonariuszami polskiej policji, zorganizowane przez Helsińską Fundację Praw Człowieka przy współpracy Fundacji Batorego


William Bratton:

– Przyjechałem do Was, by zastanowić się, na ile doświadczenia policji amerykańskiej mogą być przydatne w Polsce. Jako policjanci wiecie, że przestępczości nie da się wyeliminować do końca. Na szczęście są metody pozwalające nie tylko ją kontrolować, ale także redukować i, co ważniejsze, zapobiegać jej.
Wstąpiłem do policji 32 lata temu. Zaczynałem w Bostonie, miałem rewir, jeździłem na patrole i przez następne 26 lat awansowałem szczebel po szczeblu. Zostałem szefem policji miejskiej w Bostonie, a w latach 1994-96 w Nowym Jorku, dokąd ściągnął mnie burmistrz Rudi Giuliani. 
W moim kraju długo przegrywaliśmy w wojnie z przestępczością. Nowy Jork był jednym z najniebezpieczniejszych miast świata. Zwyciężać zaczęliśmy dopiero w latach 90. Udało się. Więcej: stworzony wtedy system nadal jest skuteczny. 
W 1990 r., najgorszym, jeśli chodzi o przestępczość, w Nowym Jorku dokonano 2242 morderstw. Był to efekt m.in. łatwego dostępu do broni – jej posiadanie to element kultury amerykańskiej, w kraju jest ok. 100 mln sztuk broni palnej. Swoje robiła też duża ilość narkotyków na ulicach oraz masa młodzieży, która wychowywała się w okresie rozpadu tkanki społecznej (m.in. lawiny rozwodów w latach 80.), a więc wtedy, gdy rodzina, Kościoły, szkoła nie wpływały na jej zachowanie. 
W tym samym roku na ulicach Nowego Jorku postrzelono 6 tys. osób, zanotowano ponad 100 tys. napadów z użyciem broni palnej bądź noży, ponad 100 tys. włamań i 143 tys. kradzieży samochodów. Na 7,5 mln mieszkańców miasta do policji dotarło ok. 700 tys. sygnałów o poważnych przestępstwach. A przecież wiele przestępstw nie jest zgłaszanych: szacujemy, że nawet w przypadku ciężkich przestępstw ta czarna liczba sięga ok. 50 proc. I to w Stanach, gdzie obywatele chętnie kontaktują się z policją. 
Ale właśnie w latach 90. udało się w Nowym Jorku doprowadzić do spadku przestępczości. Ta poważna (zabójstwa, gwałty, kradzieże samochodów, napady z bronią) spadła prawie o 60 proc, a morderstw jest niemal 75 proc. mniej. Jak tego dokonaliśmy? 
Po pierwsze, zmieniliśmy podejście do drobnych przestępstw. W latach 70. i 80. policja skupiała się na walce z poważną przestępczością. Ani rząd, ani społeczeństwo nie zmuszali nas, byśmy zajmowali się stłuczonymi szybami, prostytucją uliczną, drobnym handlem narkotykami. W 1990 r. można było kupić narkotyki w ok. 8 tys. punktach na ulicach i 7 tys. melin. Bezkarność powodowała ogromny przyrost tzw. przestępczości bez ofiar, gdzie pozornie nikt nie jest poszkodowany. Jak ktoś korzysta z prostytucji, to nie jest ofiarą. W rzeczywistości ofiarą przestępczości bez ofiar jest społeczeństwo i miasto. Jej efektem jest bowiem atmosfera strachu. Nawet w 1990 r. ledwie jeden nowojorczyk na 10 padł ofiarą przestępczości, ale każdy się bał – na ulicy, w pracy, w szkole. Ludzie wyprowadzali się na bezpieczniejsze przedmieścia. Było mniej turystów. Broadway niemal zamarł. Firmy unikały inwestowania w mieście. Przepadło ok. 300 tys. miejsc pracy, spadły wpływy do budżetu, mniejsze więc były kwoty na szkoły, szpitale i policję. 
Nowojorczycy uznali, że tej sytuacji nie można dłużej tolerować. Zgodzili się nawet na wyższe podatki, by ratusz sfinansował program „Bezpieczne ulice, bezpieczne miasto”. Przyjęto 7 tys. nowych policjantów (25 proc. dotychczasowego stanu). Dziś w Nowym Jorku jest 41 tys. policjantów – to najliczniejsza policja miejska w USA, właściwie mała armia. Zwiększono też liczbę miejsc w więzieniach, uruchomiono programy terapii dla narkomanów, ośrodki wychowawcze dla młodzieży. 
Ale choć było więcej policjantów, to ludzie nie czuli się bezpieczniej. Dopiero w 1993 r., gdy burmistrzem został Giuliani, władze miasta prócz zwalczania przestępczości postanowiły zająć się też poprawą jakości życia. 
Zostałem szefem policji miejskiej, bo miałem doświadczenie jako szef policji chroniącej metro. Zredukowaliśmy tam przestępczość o 1/3 – bo skupiliśmy się właśnie na walce o jakość życia. Zajęliśmy się 5 tys. bezdomnych, natrętnymi żebrakami, gapowiczami, młodzieżowymi gangami. Pasażerowie poczuli się bezpieczni. Giuliani chciał tego na ulicach. 
Z kryminologami opracowaliśmy koncepcję „wybitych szyb”. Okazało się, że jeżeli w gdzieś wybito okno i przez dłuższy czas nikt jej nie wprawił, to rychło miejsce to przyciągnie przestępców – dostają sygnał, że nie ma ono gospodarza i nikt go nie pilnuje. Jeśli nikt nie reaguje na drobne wykroczenia, to pewnie nikt nie zareaguje na poważniejsze. Można więc wybić następną szybę, założyć melinę z narkotykami itd. 
Filozofię naszej pracy można nazwać community policing – policja środowiskowa. Przestępczość nie jest tylko sprawą policji – to problem ogólnospołeczny. Dlatego środowiska lokalne powinny współpracować z funkcjonariuszami. Policja, bez względu na wielkość i fundusze, sama nie poradzi sobie ze wszystkim. 
W Nowym Jorku przy każdym komisariacie działa rada obywatelska, która zwraca policjantom uwagę na najbardziej palące problemy. A policja może tą drogą sugerować obywatelom, by lepiej oznakować numery domów, poprawić oświetlenie ulic itp. Funkcjonują też urzędy ds. skarg obywatelskich i korupcji, gdzie można złożyć skargę na stosowanie przemocy, obelżywe zachowanie, dyskryminację rasową bądź łapówkarstwo funkcjonariuszy. 
Policja współpracuje z portierami w kamienicach i firmami ochroniarskimi – wyposaża ich w system łączności z najbliższym komisariatem. Jest obecna w szkołach. 3,5 tys. ochroniarzy szkolnych podlega policji. Funkcjonują tzw. bezpieczne korytarze – od szkół do przystanków autobusowych i na dworce. Żeby zapewnić młodzieży bezpieczny powrót do domu, specjalne patrole wysyłane są też do metra, gdy kończą się lekcje. Mamy też Policyjne Towarzystwo Sportowe, wygłaszamy pogadanki antynarkotykowe itd. 
Początkowo wielu policjantów przeżywało stres związany z wejściem w środowisko lokalne. Rychło okazało się, że bliższy kontakt z mieszkańcami przysparza policjantom szacunku i zaufania. Ważne było też delegowanie kompetencji: jeśli szeregowy nawet funkcjonariusz mógł wpływać na pracę operacyjną, to czuł się doceniony. Na prestiż wpłynęły też wymogi odnośnie wykształcenia – przeciętny funkcjonariusz musi mieć minimum średnie, a nadto zaliczyć dwa lata nauki w college’u, sześć lat w Akademii Policyjnej i mieć półroczną praktykę w terenie. Znaczenie mają i zarobki: policjant w Stanach zalicza się do klasy średniej. Spora jest policyjna emerytura, a bezpłatne świadczenia lekarskie policjant ma zagwarantowane do końca życia. 
Zdecentralizowaliśmy zarządzanie: miasto podzielono na 76 rejonów. Ich komendanci mają omawiać z mieszkańcami specyfikę podległego im terenu. Muszą też opracować strategię pracy. Centrala wkracza tylko wtedy, gdy potrzebne są dodatkowe środki, oraz służy bazą danych. 
Wypracowaliśmy cztery reguły działania. Pierwsza – dokładne rozpoznanie sytuacji dzięki gromadzeniu danych o przestępstwach z całego miasta. Druga – szybka reakcja. Jeżeli gdzieś pojawia się przestępczość, to ruszamy do akcji nie czekając, aż stanie się ona poważnym problemem. Bo prewencja to kwestia kluczowa. Trzecia zasada: stała analiza stosowanych metod – które się sprawdzają, a które nie. A czwarta to konsekwentne ściganie przestępców, także drobnych. 
Co istotne: pojęcie „zerowej tolerancji” często jest błędnie rozumiane. Nie oznacza ono „zera tolerancji” dla przestępczości – tej przecież nigdy się do końca nie da zlikwidować. Więcej: gdy tak interpretujemy zerową tolerancję, to wysyłamy fałszywy sygnał do społeczeństwa, a także do przestępców – oni dobrze wiedzą, że to nierealistyczne hasło. Możliwa jest jedynie walka o zminimalizowanie przestępczości. Nie jest też tak, że wystarczy taktyka „zerowej tolerancji” i wszystkie problemy znikną. „Zerowa tolerancja” jest celem absolutnym tylko w jednej kwestii: korupcji i nadużyć władzy przez samą policję. 
Wiele podróżowałem w ciągu 6 lat od zakończenia służby. Dzielę się doświadczeniami. Wiele z nich można zastosować w Polsce. Nie ma gotowych rozwiązań, trzeba uwzględnić specyfikę, możliwości budżetu, sytuację prawną i warunki historyczne. Polska nie ma takich środków jak USA. Ale 20 lat temu amerykańska policja też nie miała odpowiednich funduszy. Dopiero społeczeństwo walnęło pięścią w stół i powiedziało politykom: dość!
Możecie też uczyć się na naszych błędach. A popełniliśmy ich sporo. Przykład: w latach 80. i 90. do więzień wsadzono tysiące dealerów i narkomanów. A często lepsze i tańsze byłoby leczenie.
Stoicie przed o wiele większymi wyzwaniami niż te w Stanach. Mieliśmy ugruntowaną demokrację, więcej pieniędzy, sprzętu. Kiedy osiągnięcie sukces, będzie on o wiele większy niż nasz. Gratuluję wam zaangażowania w służbę, którą wszyscy kochamy.


D y s k u s j a

Marek Nowicki: – Które z doświadczeń nowojorskich mogą przydać się polskiej policji? Jakie zmiany prawne bądź organizacyjne pomogłyby policjantom, a tym samym poprawiły poczucie bezpieczeństwa obywateli?
Komisarz Kowalski: – Nasza policja jest obciążona mnóstwem zadań niepolicyjnych, np. doręczaniem wezwań do prokuratury i sądów. Ostatnio ma też sprawdzać, czy rolnicy jeżdżą traktorami na zwykłym paliwie czy oleju opałowym.
Czasochłonny i kosztowny jest obowiązek odwożenia pijanych do izb wytrzeźwień. Nie można ich zostawić na ulicy – zimy są w Polsce srogie, czasem to bezdomni. Ale izby są nieraz odległe o dziesiątki kilometrów. Wystarczyłoby traktować nietrzeźwych jako chorych i odwozić do szpitali, których sieć jest gęstsza. 
Ciężarem jest konwojowanie oskarżonych do sądów. A są trzy powody przemawiające za zdjęciem go z policji. Historyczny: policja konwojująca oskarżonych jest kojarzona z niesławną Milicją Obywatelską. Prawny: pozbawiony wolności pozostaje we władzy resortu sprawiedliwości i to on powinien odpowiadać za aresztowanego. I ekonomiczny: policja sama płaci za konwoje, choć te zlecają inni. 
M. Nowicki: – Lepiej, by konwojami zajmowała się straż więzienna. Ale pieniędzy nie ma także więziennictwo. Poza tym istnieje ryzyko odbicia konwojowanego, więc konwojenci muszą być odpowiednio przeszkoleni.
Kom. Kowalski: – W Nowym Jorku w każdej z 76 samodzielnych jednostek terenowych pracowało średnio ok. 500 policjantów. U nas są komendy powiatowe z 50-60 policjantami. Gdy tylko pojawia się trudniejsza sprawa, konieczne jest wsparcie z zewnątrz. Trzeba zmienić proporcje w zatrudnieniu między terenem a województwami i centralą – po części jest to już realizowane. Od 1 stycznia 1999 r. Komendant Główny przesunął też niektóre uprawnienia w dół. Elementem decentralizacji byłoby też ucywilnienie części pionów w policji. Dziś całe kadry to służby mundurowe. Po co? 
Popularyzacji wymaga idea „kupowania” etatów policyjnych przez samorządy. Jeśli ludzie przekonają się, że dzięki sfinansowaniu dodatkowego etatu dzielnicowego poprawiła się sytuacja na ich osiedlu, to zagłosują na ten samorząd raz jeszcze. Tyle że etaty te po kilku latach powinna opłacać sama policja. Mechanizm taki zmniejszałby możliwość nacisków czy korupcji na styku samorząd – policja w myśl reguły: jak płacę, to rządzę. I jeśli samorządy nie będą skrępowane potrzebą płacenia na policję po wsze czasy, łatwiej zdecydują się na kupno kilku etatów dla policji.
Dotkliwa jest niewielka skuteczność procedur pozbawiania przestępców odniesionych korzyści. Może warto tu odwrócić zasadę domniemania niewinności, tak by to skazany za przestępstwo musiał udowodnić, że zgromadzony przez niego majątek pochodzi z legalnych źródeł? Inaczej majątek przejmowałoby państwo. Pracujemy właśnie nad sprawą, w której ktoś zarobił miliard 300 mln złotych. A nie mamy instrumentów, by te pieniądze odzyskać.
Steve Baczynski: – W Stanach procedura zajmowania korzyści z przestępstwa należy jednak do sądu cywilnego, a nie karnego. Chodzi o uniknięcie konfliktu z konstytucyjną gwarancją domniemania niewinności w procesie karnym. 
Wiktor Osiatyński: – Czy polska policja ma środki prawne, by walczyć z natrętnym żebractwem, szantażem „popilnowania” samochodu itd.? Niedawno za wycieraczką znalazłem plik ulotek agencji towarzyskich. Mówię do policjanta, że sobie tego nie życzę. On na to, że nic nie może zrobić, bo jest wolność i nie ma przepisów pozwalających interweniować. Odpowiedziałem, że to nie wolność, ale naruszenie mojej własności i zaśmiecanie miasta. Takie historie zmniejszają poczucie bezpieczeństwa. 
Kom. Kowalski: – Racja, ludzie na co dzień nie myślą o morderstwach, ale boją się, gdy trzech wygolonych młodzieńców żłopie piwo pod ich blokiem. Policjant może interweniować, gdy ktoś pije alkohol w miejscu publicznym, bo jest to wykroczenie. Ale jeśli jakaś grupa – nawet groźnie wyglądająca – tylko stoi na ulicy, można ją najwyżej wylegitymować.
Ulotki mogą być karane mandatami. Podobnie wymuszanie korzystania z usług mycia szyb samochodowych na skrzyżowaniach. Ale co ma powiedzieć policjant, który próbuje interweniować, a przechodnie wołają: nie macie się czym zajmować? Skuteczność policji zależy też od wsparcia społecznego i medialnego. 
Z wykroczeniami i drobnymi przestępstwami jest i taki problem, że sądy – zwłaszcza w miastach – nie są w stanie przerobić wszystkich spraw. Często sędziowie okazują się tu nadzwyczaj skrupulatni: sprawdzają, czy oskarżony był karany, powołują biegłych itd. To nie tylko kosztuje, ale i długo trwa, a efektem są masowe przedawnienia. 
A przecież jeśli ktoś został złapany na gorącym uczynku, to może wystarczy doprowadzić go do sędziego, który od razu wymierzy karę – niekoniecznie finansową, bo wtedy zapłaci matka? Może sprzątanie miasta? Tyle że wtedy sędzia musi być do dyspozycji. Niedawno byłem szefem sztabu komendanta stołecznego na mecz Polska-
-Anglia. Prosiłem przewodniczącego sądu rejonowego, by zrobił sesję wyjazdową w razie zamieszek. Odmówił, mówiąc, że możemy wszystkich przywieźć do sądu.
S. Baczynski: – W Stanach wiele spraw może rozstrzygnąć jeden sędzia. Amerykański sędzia rozpatruje średnio 2 tys. spraw rocznie. 
Kom. Kowalski: – Dziś, jeśli policjant złapie kogoś na gorącym uczynku, to jedzie z nim do prokuratora, tam następuje przesłuchanie i ewentualny wniosek o zastosowanie środka zapobiegawczego, który rozpatrzeć musi sąd. Potem czeka się na proces, często oskarżony znika, policja go szuka na nowo itd. A przecież, skoro dowody są oczywiste, sąd mógłby od razu wymierzyć karę. Może i byłaby to namiastka trybu przyspieszonego, ale przestępcy mieliby świadomość, że jeśli zostaną złapani, to będą ukarani od razu.
S. Baczynski: – W Stanach sędzia proponuje zwykle drobnym przestępcom przyznanie się w zamian za niższą karę. Naturalnie oskarżony może żądać procesu.
M. Nowicki: – Przy drobnych sprawach ze względu na przewlekłość postępowań w Polsce notuje się mnóstwo przedawnień. Przestępcy się śmieją: złapali mnie i co? Jeśli nawet uda się ich po roku czy dwóch postawić przed sądem i ukarać, to odbierają to już nie jako karę, ale represję. Opóźniona sprawiedliwość wyrządza kolosalne szkody. Państwo pokazuje nieudolność, a porządni ludzie przestają się czuć bezpiecznie. 
Przez lata walczyłem z trybami przyspieszonymi. Teraz jestem coraz bardziej przekonany, że w sprawach drobnych i oczywistych trzeba stworzyć procedurę szybkiego ukarania sprawcy. I nie będzie to naruszenie praw człowieka – jeśli tylko skazany mógłby się odwołać. 
Ewa Wojdyło: – Idea policji środowiskowej wymaga zmian w mentalności. Nie jest u nas przyjęte, by obywatel zgłaszał dzielnicowemu swe obawy i postulaty. Jeśli funkcjonariusz dostanie sygnał, że grupy wyrostków myjących na siłę szyby samochodowe są uciążliwe, to będzie mógł śmiało interweniować i puścić mimo uszu pojedyncze głosy ich obrońców. 
W. Osiatyński: – W Stanach, podobnie jak w Polsce, policja zniknęła z ulic – zamiast spacerować po rewirze, przesiadła się do radiowozu. W ten sposób straciła kontakt z mieszkańcami. Tak samo ważne jest, by komisariaty nie były za duże – ich sieć ma być jak najgęstsza. I wreszcie: czy w Polsce policjanci wiedzą już, że mają pilnować porządku, a nie tylko ścigać wielkich przestępców? 
M. Nowicki: – Głównym kryterium oceny komendantów są wskaźniki dotyczące walki z przestępczością. Może warto by brać pod uwagę, czy dzięki policji wzrosło też poczucie bezpieczeństwa mieszkańców? 
Kom. Kowalski: – Na jakość pracy policji wpływ mają też media i organizacje praw człowieka. Kiedy próbowaliśmy rozpocząć akcję „Małolat”, która sprowadzała się właśnie do pilnowania porządku na osiedlach, podniosła się lawina protestów.
M. Nowicki: – Helsińska Fundacja Praw Człowieka czuwa, by państwo funkcjonowało w granicach konstytucji i prawa. A ówczesny stan prawny nie pozwalał zabronić jakiejś grupie poruszania się po ulicach. Dlatego protestowaliśmy przeciw akcji „Małolat”. Racja, dzięki niej mogła się zmniejszyć liczba przestępstw, ale policja ma działać w ramach prawa. Co ważne: prawa człowieka nie są absolutem – wyjątkiem jest wolność od tortur. Inne można ograniczać. Prawa człowieka nie określają np. wysokości kar. Ale jasne muszą być reguły gry: kiedy i za co obywatela spotka kara. 
Wreszcie: jednym z najważniejszych praw obywatelskich jest poczucie bezpieczeństwa. Dlatego można i trzeba zmieniać prawo, by zapewnić ludziom bezpieczeństwo. Tak, by byli i wolni, i bezpieczni. 

W dyskusji uczestniczyli:

Komisarz Kowalski – czyli funkcjonariusze polskiej policji. 
Steve Baczynski – b. prokurator federalny USA, w l. 1995-2001 w ramach pomocy dla Polski doradzał Sejmowi oraz Ministerstwu Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych.
Marek Nowicki – prezes Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.
Wiktor Osiatyński – konstytucjonalista, wykładowca Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego w Budapeszcie i University of Chicago Law School, ekspert komisji konstytucyjnych parlamentu III RP.
Ewa Wojdyło – dyrektor programów „Przeciw Przemocy” oraz „Przeciwdziałanie alkoholizmowi i narkomanii” Fundacji Batorego.


Opracował Krzysztof Burnetko

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 

do góry

 

© 2000 Tygodnik Powszechny
Szczegółowe informacje o Redakcji; e-mail: redakcja@tygodnik.com.pl