Po 11 września, nowojorskim „Davos” i konferencji w Monachium

(Nie)bezpieczeństwo międzynarodowe

ROMAN KUŹNIAR

Atak na Stany Zjednoczone był zaskoczeniem, jeśli chodzi o sposób jego przeprowadzenia i liczbę ofiar. Natomiast zagrożenie jako takie przewidywano, a wręcz go oczekiwano – z poczuciem pewnej bezradności. Po serii zamachów terrorystycznych w latach 1995-96 wysoki przedstawiciel administracji USA oświadczył: „Niestety, cokolwiek byśmy uczynili, i tak nie unikniemy kolejnych ataków”.

Flora Lewis, od kilkudziesięciu lat jeden z największych autorytetów publicystyki międzynarodowej, tak skomentowała w „International Herald Tribune” amerykańską operację antyterrorystyczną: „Natężenie emocji i gniew, choć usprawiedliwione, nie mogą stać na przeszkodzie przyzwoitemu postępowaniu, zgodnemu z wyznawanymi przez nas wartościami oraz zasadą praworządności”. Słowa te przyświecają analizie i ocenie tego, co się stało 11 września i po tej dacie. Takiego trzeźwego, obiektywnego i pozbawionego przesadnych emocji spojrzenia wymaga przede wszystkim sfera bezpieczeństwa.

ZMIENIŁ SIĘ ŚWIAT CZY AMERYKA?

To jest trochę tak, jak z upadkiem komunizmu – wiedzieliśmy, że ten system się rozsypie. Nie wiedzieliśmy tylko „kiedy” i „jak”. A mimo to kiedy komunizm upadł, byliśmy zaskoczeni i z początku nie było wiadomo, jak potoczą się losy świata. Świat jednak zbytnio się nie zmienił wraz z upadkiem tego systemu: nadal istnieją główne organizacje międzynarodowe, normy, mocarstwa, powiązania regionalne, podziały ekonomiczne czy religijne. Zmieniło się tylko życie narodów poddanych kiedyś komunizmowi. 
Tym mniej jest przesłanek, by po 11 września mówić o nowej erze czy światowym ładzie. Choć i tym razem coś się zmieni, niekoniecznie zresztą na lepsze. Mamy dziś do czynienia z dopiero co otwartym procesem; trudno więc już teraz przesądzać o konsekwencjach ataku na WTC i Pentagon.
Społeczność międzynarodowa, państwa i ich organizacje powinny jednak uważać, aby w odpowiedzi na 11 września nie „przedobrzyć”. Inaczej mówiąc: by odpowiedź ta była dostosowana do skali i specyfiki problemu-zagrożenia. Nie można przecież wykluczyć, że różni uczestnicy kampanii antyterrorystycznej chcieliby – niejako przy okazji – załatwić własne interesy, korzystając z wygodnego szyldu walki z terroryzmem. 
Istotne jest też pytanie: jaką miarą mierzyć takie wydarzenia, jak atak na USA? Mierzyć liczbą ofiar cywilnych? Na długiej liście konfliktów od zakończenia zimnej wojny prawie 3 tys. ofiar ataku na WTC nie może wywoływać – jeśli nie chcemy być nadto cyniczni, twierdząc że „Amerykanie są więcej warci niż inni” – takiego wrażenia, jak akty ludobójstwa rzędu ok. 700 tys. zabitych w rejonie afrykańskich Wielkich Jezior, ok. 200 tys. w byłej Jugosławii czy dwa razy po kilkadziesiąt tysięcy w Czeczenii. Są też inne miary, ale trzeba być ostrożnym, by nie wpaść w sidła fałszywej świadomości, której źródłem jest zaskoczenie bezczelnością sprawców, spektakularnym charakterem ludobójczego zamachu, współczuciem dla ofiar oraz bezspornym wymogiem solidarności z Ameryką. 
Wyjaśnianie przyczyn 11 września idzie w dwóch, nie zawsze się dopełniających, kierunkach. Jedni mówią o islamskim fanatyzmie i ślepej nienawiści do Zachodu, przede wszystkim do USA (niektórzy wspominają tu o amerykańskich żołnierzach w Zatoce Perskiej i sprawie palestyńskiej). Inni twierdzą, że przyczyny leżą głębiej – w strukturze porządku międzynarodowego, niektórych jego cechach oraz kierunku ewolucji. Winowajczynią ma być np. globalizacja, postępujące różnice między biednymi i bogatymi, upadek struktur państwowych, nędza i pandemie. 
Nie ma także zgody co do tego, przeciwko komu (czemu) atak był skierowany. Są przesłanki dla twierdzenia, że zamach był z premedytacją i precyzją wymierzony w USA. To przecież kolejny punkt na długiej liście ataków na cele (obiekty) amerykańskie. 11 września porażał jedynie skalą i zuchwałością. Trudno natomiast sądzić, że „mogło to spotkać jakiekolwiek państwo zachodnie”. Czyli że był to atak przeciwko całemu Zachodowi, naszej cywilizacji, wartościom itd. Co z kolei nie oznacza, że nas to nie dotyczy, nam to nie zagraża lub że nie powinniśmy angażować się w operację antyterrorystyczną. Przeciwnie, od wielu lat terroryści zagrażają zachodnim demokracjom i powinniśmy z nimi walczyć.
Oprócz ustroju wewnętrznego (rynek, liberalizm, demokracja, prawa człowieka) ogromne znaczenie dla prawdopodobieństwa ataku przeciwko danemu krajowi ma bowiem również jego polityka zagraniczna, tzn. charakter jego międzynarodowego zaangażowania. Prawdopodobieństwo ataków terrorystycznych jest nieporównanie wyższe w przypadku USA niż w przypadku Portugalii czy Norwegii (także krajów zachodnich i członków NATO). 
Jak napisał jeden z amerykańskich komentatorów, jeden z głównych punktów sporu o przyczyny 11 września dotyka pytania: czy atak na WTC i Pentagon jest wydarzeniem, które zmieniło świat, czy wydarzeniem, które zmieniło Amerykę. Odpowiedź zależy od tego, kto jej udziela – Amerykanin, Europejczyk czy mieszkaniec innych regionów: Bliskiego Wschodu, Azji itd. 
Stąd wniosek, że zagrożenie terroryzmem międzynarodowym można stopniować w zależności od wielu czynników, a zatem terroryzm ma różne znaczenie dla bezpieczeństwa poszczególnych państw. I tak należy analizować ten problem: indywidualnie, z perspektywy danego kraju. Odpowiednia i zróżnicowana jest też i będzie reakcja poszczególnych państw. Musi być ona bowiem zgodna z ich interesem i polityką bezpieczeństwa.

KONCERT MOCARSTW, SŁABEUSZE NA MARGINESIE

Dzień 11 września w ostrzejszym świetle postawił jednak schorzenia obecnego ładu światowego. Dojść może także do znaczących, nie zawsze korzystnych, przewartościowań instytucji, reguł i czynników, które dotąd ten porządek gwarantowały. 
Po pierwsze, międzynarodowa kampania antyterrorystyczna prowadzi do marginalizacji Organizacji Narodów Zjednoczonych. Podobnie było podczas wojny NATO z Jugosławią. Społeczność międzynarodowa musi odpowiedzieć na pytanie, czy akceptuje fakt, że ONZ służy już tylko jako „listek figowy”. Jeśli tak, to trzeba się zastanowić: „co”, jeśli nie Narody Zjednoczone? Zeszłoroczny Nobel dla Organizacji nie powinien łudzić. Był to raczej Oskar „za całokształt” niż za dokonania ostatnich lat.
Drugie pytanie: jeśli instytucje wielostronne faktycznie pogrążają się w kryzysie, to może zmierzamy w kierunku koncertu mocarstw – z liderem nadzorującym stabilność systemu, lecz składającym na mocarstwa współpracujące część odpowiedzialności za bezpieczeństwo w ich strefach wpływu? Jaka rolę będą odgrywać w tej sytuacji państwa słabsze i mniejsze, które dotąd korzystały z ochrony prawa i organizacji międzynarodowych?
Po trzecie, jeśli trafne są – nawet tylko do pewnego stopnia – tezy pierwsza i druga, to jaka jest przyszłość prawa i instytucji międzynarodowych? Stoimy dziś w obliczu: rosnącego unilateralizmu (jednostronnego podejmowania decyzji, bez względu na zdanie społeczności międzynarodowej) USA, stale podwyższających się standardów wewnętrznych Unii Europejskiej oraz kontestacji lub niemożności sprostania normom uniwersalnym przez wiele państw Południa. Czy nie grozi nam żywiołowe „rozsypywanie się” społeczności międzynarodowej na regiony o zróżnicowanych standardach nie tylko materialnych, ale i prawnych oraz politycznych? Coraz trudniej określić dziś jakąś normę czy zasadę jako „uniwersalną”. Dzień 11 września dowodzi, że proklamacja istnienia „wspólnoty międzynarodowej” była mocno przedwczesna, a budowa „wspólnoty” jest – jak twierdzi Hubert Vedrine (francuski minister spraw zagranicznych) – dopiero przed nami. 
Kolejna niepokojąca tendencja to ponowny wzrost znaczenia siły, w tym potęgi militarnej w życiu międzynarodowym w ogóle, zaś w polityce bezpieczeństwa w szczególności. Łatwo dostrzec takie akcenty w polityce USA, strategii NATO oraz wysiłkach „nadążania za Zachodem” wielu państw słabiej rozwiniętych (Indie, Pakistan czy Chiny). Nota bene, jak zauważył niedawno na łamach „Financial Times” znany historyk Paul Kennedy, „nigdy w historii żadne mocarstwo nie miało takiej przewagi militarnej nad resztą świata, jaką posiadają obecnie Stany Zjednoczone (niemal 40 proc. światowych wydatków na obronę przypada na USA)”. Co gorsza, stosowanie siły wiąże się z coraz większymi stratami w ludności cywilnej. Zarówno bojownicy, jak i wojska interwencyjne nie przejmują się rygorami konwencji genewskich. Coraz częściej triumfuje prawo silniejszego. Czerwony Krzyż przypomniał niedawno, że po zakończeniu wojny o Kosowo na skutek wybuchów pocisków z bomb kasetonowych, zrzucanych wcześniej przez lotnictwo NATO, zginęło tam kilkaset osób, w większości dzieci poniżej 14 roku życia. Jeszcze gorszy będzie bilans w Afganistanie. 
Pozostaje też pytanie o przyszłość procesów globalizacji, zwłaszcza w sferze handlu i finansów międzynarodowych. Czy trauma po 11 września ograniczy ich żywiołowość? Czy ograniczymy żądzę zysku, zdobyczy i ekspansji na rzecz szerszego uwzględnienia interesów państw i regionów słabiej rozwiniętych? Zapowiedź takich zmian można dostrzec w postanowieniach konferencji ministerialnej Światowej Organizacji Handlu w listopadzie ub. r. Jednak doroczne Forum Davos, tym razem w Nowym Jorku, mimo wielu słusznych słów – jak zawsze od 30 lat – nie dało podstaw do oczekiwań na przełom. 
Wiąże się z tym jeszcze jedna kwestia. Jak zauważył Henry Kissinger, 11 września położył kres głoszonym przez proroków globalizacji iluzjom o zastąpieniu polityki międzynarodowej globalną ekonomią i internetem. Czy zatem kryzys po 11 września oznacza powrót do „silnego państwa”? Państwa spychanego przez ostatnie dekady na margines, traktowanego jak przeszkoda, która powinna ustąpić miejsca logice ekonomii i wydajności, innymi słowy – „postępu”? Czy może to oznaczać powrót do państwa silniejszego wewnętrznie oraz na zewnątrz, czyli w stosunku do innych podmiotów życia międzynarodowego? Z drugiej strony strategicznym problemem stają się tak zwane upadłe państwa (failed states). Ich upadek wiąże się nierzadko z destabilizacją, kulturową i społeczną, a to na ich terytorium znajdują schronienie terroryści, bojownicy o lepszy świat i zwykli kryminaliści. 
Tu powstaje lawina kolejnych pytań: o miejsce organizacji międzynarodowych i pozarządowych, rolę społeczeństwa obywatelskiego, znaczenie praw człowieka, w tym praw mniejszości, oraz prawa narodów do samostanowienia. Analitycy i NGOs alarmują, że 11 września skończyła się era praw człowieka i demokracji w polityce międzynarodowej. Przykład: niektórzy eksperci twierdzą, że dekrety Busha powołujące trybunały wojskowe do sądzenia terrorystów są sprzeczne z amerykańską konstytucją i zasadą rządów prawa. Pada też pytanie: czy po 11 września każdy przejaw słusznej walki o prawa narodów będzie mógł być bez skrupułów zwalczany pod hasłem walki z terroryzmem? 

SIEDEM LEKCJI DLA NATO

Dla Polski, członka NATO, najważniejszy jest transatlantycki układ odniesienia. Wielu, nie tylko nad Wisłą, zadaje sobie pytanie: jakie znaczenie dla NATO miał 11 września i wydarzenia po nim następujące?
Trudno oceniać reakcję Sojuszu na ten dzień oraz udział NATO w operacji antyterrorystycznej – kierowanej przez Stany Zjednoczone. Sojusz nie został bowiem powołany ani ukształtowany na potrzeby walki z tego rodzaju zagrożeniem. Atak na USA był precedensem – i to dla wszystkich, nie tylko dla NATO. Trzeba było działać w pośpiechu, sporo improwizować. W takiej sytuacji łatwiej popełnić błąd i wystawić się na krytykę. Mniej ważna jest zatem ocena reakcji NATO czy debatowanie nad skalą i charakterem zaangażowania Sojuszu w operację antyterrorystyczną (nie była to zresztą operacja NATO, a rolę Sojuszu w tej kampanii starannie limitowały Stany Zjednoczone). Ważne są natomiast wnioski, jakie członkowie NATO winni wyciągnąć z tego wydarzenia. Podkreślam: państwa członkowskie, bowiem Sojusz ma być instrumentem w ręku krajów (służyć ich bezpieczeństwu), a nie odwrotnie. Nota bene: wątpię czy lord Robertson, sekretarz generalny NATO, też podziela takie stanowisko. A zatem, jakie wnioski?
Po pierwsze, Sojusz jako ugrupowanie koalicyjne nie sprawdza się w operacjach militarnych typu ekspedycyjnego. Po doświadczeniach w Jugosławii Amerykanie nie posłużyli się NATO jako instrumentem militarnym w kampanii w Afganistanie. „Waszyngton wybrał drogę na skróty – pisze Jan Nowak-Jeziorański – Zamiast z »wielkim ciałem zbiorowym« (...) wolał zawrzeć bilateralne porozumienia z tymi państwami, których doraźna pomoc była najbardziej przydatna” („Rzeczpospolita”, 10 grudnia 2001). Po 11 września Sojusz sprawdził się natomiast świetnie jako koalicja polityczna, choć niejednoznaczna pozostaje ocena zasadności odwołania się do art. 5 Paktu Północnoatlantyckiego (według tej normy, NATO uzależnia pomoc dla napadniętego sojusznika od decyzji poszczególnych członków Paktu). 
Po drugie, Sojuszu nie można oceniać wyłącznie przez pryzmat jego skuteczności jako wojskowej organizacji ekspedycyjnej. Byłoby niedobrze, gdyby na skutek napięć wewnętrznych związanych z tą nową funkcją i problemami z jej wypełnieniem miał ucierpieć podstawowy walor NATO, czyli funkcja obronna. Obrona – to przyczyna powstania, cel działalności, strategia i struktura NATO. W obliczu niepewności życia międzynarodowego należy zachować ten sprawdzony atut Sojuszu. Co więcej, Sojusz jest też polityczno-strategicznym spoiwem całego świata zachodniego. I tego waloru też nie wolno narażać, bo akurat przyszło nam walczyć z międzynarodowym terrorem. Doraźne operacje poza granicami Sojuszu nie zawsze wymagają zbieżności interesów, a zatem zgody wszystkich członków NATO. I o tym winni pamiętać przede wszystkim nasi amerykańscy sojusznicy i przyjaciele.
Po trzecie, funkcja obronna nie może się ograniczać do odstraszania i obrony przed klasycznymi, zewnętrznymi zagrożeniami, które obecnie (może tylko przejściowo?) są „wysoce nieprawdopodobne”. Powinna rozciągać się także na nowe zagrożenia, które mogą się pojawić od wewnątrz (w sensie fizycznym atak na WTC był przecież atakiem od wewnątrz). Trzeba postępować zgodnie z wcale nienową dyrektywą francuskiego teoretyka strategii Jean-Paul Charnaya, który definiuje obronę „jako poszukiwanie i analizę własnych słabości w celu ograniczenia ich wpływu na nasze bezpieczeństwo”. 
Po czwarte, przywódca Sojuszu, czyli USA – ze względu na ich potencjał i globalne interesy – wykazuje i będzie wykazywać skłonności do działania na własną rękę oraz wyłamywania się ze wspólnie prowadzonej polityki (i operacji wojskowych). Pytanie: na ile sojusznicy są w stanie wpływać na Waszyngton? Czy amerykańskie operacje, prowadzone przy politycznym wsparciu NATO, nie narażą w pewnym momencie interesów europejskich sojuszników USA? Vide: rozpatrywanie przez Biały Dom możliwości „pójścia za ciosem”, czyli uderzenia po Afganistanie na inne państwa. Jednym tchem wymienia się al Kaidę oraz Irak, Syrię, Iran i tak dalej jako kraje... „do wyzwolenia”! Dość przerażające jest otwarte zachęcanie do takich ataków przez znanych komentatorów (Jim Hoagland, Edward Luttwak). A od tego jest przecież ONZ! Założenie tożsamości interesów (zawsze, wszędzie i w pełni) może okazać się złudne. Przypomnijmy obawy gen. de Gaulle’a przed „wciągnięciem przez USA swych sojuszników w ich wojnę”. Dziś, gdy Sojusz wykracza poza tradycyjny mandat, taka sytuacja jest bardziej prawdopodobna niż w okresie zimnej wojny.
Tradycyjna monachijska konferencja na temat bezpieczeństwa międzynarodowego (2-3 lutego) potwierdziła występowanie istotnych różnic pomiędzy Europą a USA nie tyle w postrzeganiu zagrożeń, ile w sposobach ich zwalczania. Niepokojąco brzmiały głosy obu stron: przedstawicieli USA, którzy ostrzegali, że albo NATO stanie się skutecznym narzędziem globalnej walki z terroryzmem, albo straci rację bytu z amerykańskiej perspektywy; oraz polityków zachodnioeuropejskich, którzy zdawali się pozostawać głusi na apele Waszyngtonu o podjęcie wysiłku finansowego niezbędnego dla skutecznej prewencji i reakcji na zagrożenia nowego typu. 
Po piąte, operacja po 11 września pogłębiła wrażenie irrelewantnego charakteru Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (ESPD) w obliczu nowych zagrożeń. Jeśli NATO okazała się zaledwie relevant (lord Robertson), to tym trudniej wyobrazić sobie zaangażowanie militarne UE w tego typu operacje. ESDP powstanie, lecz będzie ją stać co najwyżej na misje humanitarne, bez żadnego znaczenia militarnego i o niewielkim znaczeniu politycznym. Czyli operacje bez żadnego związku z bezpieczeństwem i obroną, które będą obecne chyba tylko w nazwie tych europejskich sił. ESDP (mały budżet, duża biurokracja, wewnętrzne zróżnicowanie, zależność od zasobów NATO) będzie – jak wszystko na to wskazuje – niezdolna do szybkiego reagowania. A tymczasem po 11 września ESDP rozwija się, „jak gdyby się nic nie stało”. 
Po szóste, po 11 września lansowana jest teza, że „NATO potrzebuje Rosji” (niezliczone artykuły pod dosłownie takim tytułem). Byli nawet tacy, którzy nawoływali do przyjęcia Rosji do NATO. To nieporozumienie. W tej operacji to nie Sojusz potrzebował wsparcia Moskwy (bo w ogóle nie prowadził tej operacji!), lecz USA. Jest na odwrót: to Rosja potrzebuje NATO. I to nie Kreml powinien tu stawiać warunki. Po siódme, czy postępująca globalizacja funkcji NATO nie doprowadzi do tego, że reszta świata będzie postrzegać Sojusz jako militarny instrument, przy pomocy którego bogaty Zachód zapewnia sobie hegemonię w ramach obecnego porządku międzynarodowego? Rozwijanie takiej globalistycznej tendencji pogłębiłoby polaryzację Północ-
-Południe. Nie da się tego usprawiedliwić argumentem o wyższości naszych wartości itp. Aby uniknąć wizerunku „światowego żandarma”, który działa w interesie bogatych i uprzywilejowanych, Sojusz musi powściągliwie posługiwać się siłą, a kiedy już z niej korzysta, nie powinien stawiać się ponad prawem. Nadmiar potencjału militarnego i skłonność do jego nadużywania będą nieuchronnie rodzić wrogie uczucia, które będą się przejawiać także w postaci desperackich aktów terroru. Ryzykujemy tu wejście na globalną skalę w spiralę przemocy na wzór bliskowschodni: atak – odwet, atak – odwet, i tak bez końca.

*

Po 11 września nie można chować głowy w piasek. Twierdzić, że zmieniło się niemal wszystko, albo że niepotrzebne są żadne zmiany. Konieczna jest swobodna dyskusja wewnątrz NATO, która uwzględni nie tylko „argument potencjału”, lecz także „potencjał argumentu”. 
Nie wolno też zapominać o tym, że sojusze uzupełniają, a nie zastępują narodową politykę bezpieczeństwa. Niezbędna jest przede wszystkim autonomia myślenia, a następnie wola i determinacja działania, która odzwierciedla i odpowiada narodowym interesom bezpieczeństwa. Tak właśnie postępują inni, ze Stanami Zjednoczonymi na czele. 

Autor jest kierownikiem Zakładu Studiów Strategicznych w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego.

do góry