O przyczynach bezrobocia i polityce jego zwalczania

Polska droga do zatrudnienia

STANISŁAWA GOLINOWSKA

 

Dlaczego ponad 15 proc. Polaków żyje dzisiaj bez pracy? Nie ma jednej przyczyny: zbyt wiele powodów wystąpiło jednocześnie, wzmacniając się wzajemnie, a proponowane instrumenty przeciwdziałania bardziej przypominają polityczne reakcje na oczekiwania wyborców niż rzetelny namysł nad problemem. 

Nie znajdziemy jednego cudownego leku likwidującego bezrobocie. Ma ono wiele źródeł i polityka zwalczania musi sięgać do różnorodnego arsenału środków.
Zwiększony napływ chętnych do pracy idzie w parze z restrukturyzacją przemysłu (górnictwa, hutnictwa i przemysłu zbrojeniowego), gdzie przez ostatnie trzy lata stworzono mniej miejsc pracy, niż zlikwidowano. Wydajność pracy natomiast, tylko w ubiegłym roku, wzrosła o 14 proc. Nie przybywa już tak dynamicznie miejsc pracy w usługach, a tam, gdzie one powstają, wymaga się nowocześniejszych kwalifikacji i lepszej pracy. Dlatego coraz częściej przyczyną problemów z zatrudnieniem są nieodpowiednie kwalifikacje oraz postawy wobec pracy, i z drugiej strony, brak jej ofert tam, gdzie podaż pracy jest największa, a mobilność pracowników ograniczona.


Jakich mamy bezrobotnych...

Poziom kwalifikacji polskich pracowników jest dość niski. Obserwowany od kilku lat pęd najmłodszego pokolenia do zdobycia wykształcenia poprawia ten stan tylko nieznacznie. Reforma edukacji okazała się spóźniona o kilka lat i od początku musi się borykać z brakiem pieniędzy. Przygotowywane obecnie zmiany w kształceniu zawodowym są trudniejsze i droższe, a co więcej brakuje kompetentnej kadry nauczycielskiej. Na razie ograniczono się do mechanicznej zamiany techników i szkół zawodowych na licea, o coraz niższej jakości nauczania. Tymczasem małe i średnie przedsiębiorstwa, gdzie powstaje najwięcej miejsc pracy, szukają przede wszystkim absolwentów dobrych szkół zawodowych posiadających umiejętności sprawnego funkcjonowania we współczesnej gospodarce.
Także poziom wyższy zdominowały kierunki nie wymagające większych nakładów. Skutkiem jest masowa „produkcja” absolwentów trzech kierunków: zarządzanie z ekonomią, prawo i filologie (z dominacją angielskiej i germańskiej). Kierunki te kończy ponad 60 proc. absolwentów szkół wyższych. Ciągle mamy wiele osób opuszczających uczelnie z dyplomami szkół rolniczych i pedagogicznych, natomiast tak potrzebne w nowoczesnej gospodarce kierunki, jak elektronika i telekomunikacja, zgłębia jedynie 3,3 proc. studentów.
Liczba studiujących wzrosła dwukrotnie, więc problem zatrudnienia roczników wyżowych pojawi się znowu za kilka lat, gdy kłopoty związane z niską jakością i wadliwą strukturą kształcenia wystąpią z większą siłą. Tymczasem zatrudnia się w Polsce coraz częściej wysoko kwalifikowanych specjalistów z krajów zachodnich. Im bardziej szkolnictwo wyższe poddawać się będzie bodźcom ilościowym kosztem jakości, tym większa będzie konkurencja zagranicznych specjalistów. Niedostosowane kształcenie w niewielkim stopniu rekompensuje kształcenie w systemie pozaszkolnym. Zakłady pracy nie finansują dokształcania pracowników (z wyjątkiem sektora finansowego i niektórych firm z udziałem kapitału zagranicznego), a na przekwalifikowanie bezrobotnych oraz zagrożonych bezrobociem w ramach instytucji rynku pracy brakuje zarówno pieniędzy, jak chęci samorządów.


Społecznie użyteczne zajęcie

Najwięcej bezrobotnych, aż 44 proc., mieszka na wsi. Kolejna duża grupa to bezrobotni z małych miast północnej i północnozachodniej Polski. Obu uniemożliwiają znalezienie pracy mało interesujące pracodawców kwalifikacje oraz brak zwyczaju przemieszczania się w poszukiwaniu pracy. Tylko jak przekonać ludzi do migracji, skoro ciągle istnieją bariery opóźniające budowę tanich mieszkań, a komunikacja i transport publiczny upadają? Trudno też o rozwiązania prywatne, dostosowane do lokalnych możliwości dochodowych.
Wśród bezrobotnych blisko 70 proc. to osoby żyjące bez pracy ponad rok lub szukające jej ponownie po jakimś okresie zatrudnienia. Na programy ich aktywizacji, nawet te bardziej efektywne, jak szkolenia, powiatowym urzędom pracy brakuje pieniędzy. Środki Funduszu Pracy zdominowane są wypłatą zasiłków, mimo że tylko 27 proc. bezrobotnych je pobiera. Na dodatek aż 20 proc. wsparcia dla bezrobotnych stanowią wydatki na zasiłki i świadczenia przedemerytalne. Jedynie 4 proc. bezrobotnych korzysta z programów aktywnej polityki zatrudniania (w UE ponad 10 proc.). Poważną część środków pochłania subsydiowanie pracodawców zatrudniających bezrobotnych. 
W przypadku osób żyjących bez pracy od dłuższego czasu praca może być jedynie jakimś społecznie użytecznym zajęciem, ważniejsza jest społeczna integracja, zatrzymanie ludzi w społeczności. Na to nie potrzeba nowych środków, raczej restrukturyzacji dotychczasowych i większych umiejętności współpracy służb pośrednictwa pracy i pomocy społecznej między sobą oraz z władzami samorządowymi. Sytuację w regionach komplikują nieskoordynowane działania dwuwładzy w województwach, czyli rządu i samorządu (wojewody i marszałka) oraz brak środków w budżetach samorządowych. Trudności w prowadzeniu polityki regionalnej państwa oraz współpracy autonomicznych działań samorządowych mógłby przezwyciężyć rząd, o ile zdecydowałby się silniej i kompetentniej zaznaczyć swoją obecność, np. w przygotowywaniu kontraktów regionalnych, w których powinno się uwzględniać zadania związane z tworzeniem miejsc pracy. Jeśli nie uporządkujemy sytuacji w regionach, nikt nam nie pozwoli skorzystać z funduszy strukturalnych UE, niezbędnych chociażby na terenach dotkniętych chronicznym bezrobociem.

 
Mniej liczni, bardziej wydajni

W latach 1994 – 1997, gdy bezrobocie spadało, elastyczność zatrudnienia względem zmian PKB wynosiła 0,3 – 0,4. Oznacza to, że wzrost PKB o 1 proc. zwiększał liczbę pracujących o 0,3 – 0,4 proc. Przez następne trzy lata elastyczność zatrudnienia względem PKB obniżyła się, jak i tempo wzrostu gospodarczego, co dało mniej nowych miejsc pracy, na dodatek powstających tylko w niektórych regionach kraju. Z ostatnich analiz wynika, że w warunkach naszego kraju tempo wzrostu gospodarczego równe 6 proc. pozwala zatrzymać bezrobocie na wysokim poziomie 15 proc., a dopiero 7 proc. dynamika wzrostu oznaczałaby jego zmniejszenie. Dlatego tak ważne jest wspieranie przedsiębiorczości, której skalę wyraża udział małych i średnich przedsiębiorstw w tworzeniu pracy oraz produktu krajowego brutto. Small business, zatrudniając do 250 osób, tworzy rocznie nawet 48 proc. PKB! W latach 1997–2000 powstało o ponad 80 proc. mniej miejsc pracy w zakładach prywatnych niż w czasie trzech wcześniejszych lat. W usługowych, handlowych i naprawczych spadek przekroczył 90 proc. Osłabienie dynamiki, według oceny Państwowej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, spowodowały niekorzystne dla pracodawców regulacje kodeksu pracy, kiepska infrastruktura, niedostosowana do potrzeb edukacja i nieprzyjazna administracja utrudniająca zarówno rozpoczęcie, jak prowadzenie działalności gospodarczej. Jednym słowem, zawiódł system pomocy publicznej. Drobni przedsiębiorcy, w sondażu PBS z 2000 roku, narzekają ponadto na nieuczciwą konkurencję, wysokie koszty pracy (związane przede wszystkim z systemem ubezpieczeń społecznych) oraz praktyki władzy lokalnej, w tym korupcję.

 
Na Zachodzie się nas boją

Szukając przyczyn redukcji zatrudnienia warto zastanowić się również nad wzorcem naszych stosunków z krajami zachodnioeuropejskimi. Mimo że przestawiliśmy handel z kierunku wschodniego na zachodni i nasze obroty z krajami UE przekroczyły 70 proc., to obroty państw Unii z nami mają skalę niewielką. Udział eksportu i importu krajów zachodnich z krajami środkowoeuropejskimi, w tym Polski, wynosi zaledwie 4 proc. Na dodatek przy tak niskim udziale mamy do czynienia z dużym deficytem bilansu handlowego na korzyść UE. Według różnych szacunków: Ministerstwa Gospodarki, Instytutu Koniunktur i Cen oraz ekspertów z powodu deficytu handlu zagranicznego z krajami UE do 1998 r. upadło blisko 500 – 700 tys. miejsc pracy, głównie w górnictwie i rolnictwie. W dziedzinach eksportotwórczych zatrudnienie co prawda rośnie, jednak przy rosnącej efektywności i malejącym eksporcie w ten sposób bezrobocia nie obniżymy. 
Ratunkiem nie stały się zagraniczne inwestycje bezpośrednie, oczekiwane w krajach cierpiących na głód kapitału niezbędnego dla modernizacji gospodarki. Państwa UE przeznaczyły mniej niż 1 proc. swojego PKB na inwestycje w tej części Europy, wybierając branże, które pomogłyby zdobyć i utrzymać rynki zbytu, mniej troszcząc się o wykorzystanie zalet związanych z niższymi kosztami pracy w krajach środkowoeuropejskich. 
Duże bezrobocie w Polsce wywołuje u zachodnich sąsiadów obawy przed zwiększoną migracją zarobkową. Tymczasem pracę poza Polską (sezonową, kontraktową, również nielegalną) podejmują nie bezrobotni, ale głównie osoby bez wysokich kwalifikacji, renciści, młodzi emeryci albo nawet osoby zatrudnione, które na czas dorabiania do pensji korzystają z urlopów płatnych i bezpłatnych oraz zwolnień chorobowych. Nasze badania pokazują jednoznacznie, że Polacy za granicą chcą dorobić, a nie zamieszkać na stałe. 
Pracowników z Polski oraz z innych krajów kandydackich obawiają się związki zawodowe przede wszystkim w Austrii i Niemczech. Broniąc interesów członków domagają się ograniczenia swobody zatrudniania pracowników ze Wschodu, czyli de facto chcieliby wykluczyć obowiązywanie jednej z czterech, obok swobody przepływu kapitału, towarów i usług, podstawowych zasad integracji europejskiej. W debacie o warunkach dopuszczenia nas do europejskiego rynku pracy obaw tych nie należy lekceważyć. Ale fakty dotyczące migracji z Polski nie potwierdzają argumentów podpowiadanych przez zachodnich związkowców, co winno być wykorzystane przez naszych negocjatorów w kontrowaniu żądań krajów członkowskich UE.


Ile kosztuje praca 

Rynek pracy w Polsce jest nieelastyczny, a winę za to w pierwszej kolejności ponoszą wysokie pozapłacowe koszty pracy, czyli składki i opłaty bezpośrednio obciążające pensje. Być może kiedyś uda nam się je obniżyć, obecnie jednak, w związku z realizacją reform ubezpieczeń społecznych, obciążyły one nasze płace jeszcze bardziej, m.in. nakładając na zakłady pracy obowiązek ponoszenia kosztów ewidencji i przekazu informacji o ubezpieczonych do ZUS. Płace obniżane do 1994 r., później wzrosły w odniesieniu do cen produkcji sprzedanej o ponad 80 proc. Koszty pracy podniosło też umocnienie złotego – pomimo spadku zatrudnienia wzrosły jednostkowe koszty pracy zmniejszając płacową konkurencyjność gospodarki i hamując popyt na pracę. 
Zatrudnieniu nie sprzyja rozkład płac wyznaczony z jednej strony przez wysoką (ok. 40 proc. przeciętnego wynagrodzenia) płacę minimalną, a z drugiej przez ogromne zróżnicowanie zarobków wyższych. Wysoka płaca minimalna jest korzystnym rozwiązaniem dla osób pracujących o niskich kwalifikacjach i z ograniczoną ścieżką awansu. Stanowi natomiast barierę dla podjęcia zatrudnienia. Pracodawca przecież kalkuluje, co jest bardziej opłacalne: przyjąć młodego człowieka bez doświadczenia, często z nieodpowiednimi kwalifikacjami gwarantując mu relatywnie wysoką płacę minimalną i opłacając kosztowne ubezpieczenie społeczne czy rozwiązać problem taniej, w szarej strefie, dzięki pracom dorywczym albo nadgodzinom dla już zatrudnionych.
Każda płaca, także minimalna, jest przede wszystkim kategorią ekonomiczną i jeżeli jej regulacja nie odpowiada proporcjom kosztów i korzyści pracodawców w warunkach wysokiej podaży pracy, to nie wspomaga ona zatrudnienia. W konsekwencji rośnie jeszcze bardziej bezrobocie młodzieży. Czy nie lepiej w takim razie, zamiast bezwzględnie „pilnować potrzeb” już zatrudnionych, ograniczać bariery hamujące zatrudnienie? Wspomagać kwalifikacje i rozwijać ścieżki awansowania młodych, zwalczać praktyki dyskryminacyjne i prowadzić politykę rodzinną sprzyjającą godzeniu obowiązków zawodowych z wychowywaniem dzieci, a nie ustanawiać wysoką płacę minimalną, blokującą wejście młodych na rynek pracy? 
Analizując z kolei strukturę wyższych zarobków łatwo zauważyć, iż częściej spotykane są one w sektorze publicznym niż prywatnym, „ciągnąc” tym samym w górę inne składniki dochodów, np. wysokość świadczeń społecznych. „Ustawa kominowa”, ograniczająca rozwój płac wyższych w sektorze publicznym, okazuje się nieskuteczna, a pomysłów na jej obchodzenie jest nadspodziewanie dużo. Taka relacja sprzyja zachowaniom typu „rent seeking” – kadry o wyższych kwalifikacjach nie podejmują ryzyka pracy na własny rachunek, jeśli mają alternatywę mniej ryzykownego i dobrze wynagradzanego zatrudnienia w sektorze publicznym. Nikogo nie trzeba chyba przekonywać, że ich nieobecność w prywatnej przedsiębiorczości szkodzi całej gospodarce.
W programach walki z bezrobociem często postuluje się zmianę przepisów kodeksu pracy, umożliwiającą stosowanie umów mniej zobowiązujących pracodawcę. Wzorem jest amerykański rynek pracy, pozwalający na różne formy zatrudniania i znacznie większą swobodę wymiany pracowników przy niższych kosztach. Nas ograniczają standardy UE. Poza tym, jeśli istniejące regulacje nie zahamowały przeprowadzanej restrukturyzacji, to widać nie one są zasadniczą barierą, choć większa różnorodność form zatrudnienia na pewno byłaby atrakcyjna. Ich wprowadzenie nie oznacza jednak ignorowania norm czasu pracy albo zwalniania pracowników chorych. Taka „różnorodność” byłaby godzeniem się na rozwiązania sprzeczne z wartościami ogólnoludzkimi. Przestrzeganie norm czasu pracy jest przecież podstawowym narzędziem wspierania rodziny, bardziej oczekiwanym niż pomysły zatrzymywania kobiet w domu czy zwalniania starszych pracowników przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Nadużywaniu zaś świadczeń chorobowych powinna przeciwdziałać kontrola zwolnień oraz motywowanie lekarzy do rzetelnych zachowań, uwzględniających także interes publiczny. 


Gospodarce wystarczy 20 proc.

Wszystkie liczące się partie polityczne, a także rząd przedstawiają kolejno programy przeciwdziałania bezrobociu. Podwaliny projektu rządowego opracowano w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, w dokumencie Narodowa Strategia Zatrudnienia, wykorzystując zalecenia UE adresowane także do krajów kandydackich. Proponowane instrumenty przeciwdziałania bardziej są wynikiem politycznych reakcji na różne oczekiwania oraz interesy wyborców niż rzetelnym namysłem nad problemem. Tymczasem wysokie bezrobocie (znacznie przekraczające poziom tzw. bezrobocia naturalnego, niezbędnego w każdej gospodarce) powoduje, że polityka jego zwalczania musi być bardziej rozważna, skoordynowana i odpowiedzialna. 
W wypracowywanej od czasu Traktatu Amsterdamskiego (1997) europejskiej strategii zatrudnienia zwraca się uwagę na przestrzeganie reguł stabilizacyjnej polityki pieniężnej, solidnej polityki budżetowej oraz panowania nad wzrostem oraz strukturą płac. To jednak nie wystarczy, aby zapewnić wzrosty: gospodarczy i zatrudnienia. W Polsce musimy zmienić akcenty: mniej restrykcyjna polityka pieniężna, bardziej odpowiedzialna i uważna polityka fiskalna. Powinniśmy się też nauczyć, czym jest polityka społeczna przyjazna zatrudnieniu. Dotychczas polityka społeczna była raczej narzędziem dezaktywizacji zawodowej uzasadnianej przekonaniem, że wypchnięcie z rynku pracy znacznych grup ludności i uczynienie z nich klientów systemu zabezpieczenia społecznego (dotyczy to przede wszystkim kobiet, częściowo niepełnosprawnych oraz osób zbliżających się do emerytury), zapewni więcej miejsc pracy młodszym. Młodzi nie zajmują jednak miejsc pracy opuszczonych przez starszych czy tzw. grupy słabsze. Są to przejawy dyskryminacji wykluczające ze społeczności, natomiast masowe świadczenia są drogie i uzależniają tworząc niewychowawcze motywacje. Środki publiczne trzeba przeznaczać na cele rozwojowe: edukację, infrastrukturę oraz, niewspółmiernie efektywniejsze dla młodych, wspieranie tworzenia miejsc pracy. 
Nikt nie ukrywa, że dzisiaj jest to trudniejsze niż kiedykolwiek. W prognostycznych publikacjach lat 90. znajdujemy wizję świata, w którym na skutek rozwoju high technology oraz prowadzenia polityki ekonomicznej wysokiej wydajności, aby utrzymać rozmach światowej gospodarki wystarczy 20 proc. zdolnej do pracy populacji. Nie jest to wizja abstrakcyjna – potwierdzają ją tendencje spadku zatrudnienia w najsilniejszych gospodarczo krajach świata. Szukając przyczyn obwinia się globalizację, a przede wszystkim nieprawdopodobną efektywność swobodnie przepływającego kapitału, redukującego tradycyjne miejsca pracy, oraz politykę socjalną nie sprzyjającą tworzeniu miejsc pracy. W krajach transformacji dodatkowymi źródłami trudności są reformy systemowe i przyspieszona restrukturyzacja gospodarki. 
Problemem polskiego rynku pracy jest ponadto duża liczba osób w wieku produkcyjnym, jaka przez kilka najbliższych lat będzie wchodzić na rynek pracy i przynajmniej przez dwie dekady na nim pozostawać. Jedynie odpowiedzialna polityka, zarówno wewnętrzna, jak w ramach zintegrowanej Europy, pozwoli wykorzystać polski „kapitał demograficzny” efektywnie i z satysfakcją dla ludzi. Daje na to nadzieję rozpoczęty proces kształtowania europejskiej polityki zatrudnienia. Do Europy powinniśmy jednak wejść z szansą na równowagę korzyści, przy uwzględnieniu posiadanych przez nas bogatych zasobów pracy.

Stanisława Golinowska

 
Autorka jest ekonomistką, profesorem UJ, pracownikiem Instytutu Pracy i Polityki Społecznej oraz współzałożycielem i współpracownikiem CASE (Center for Social and Economic Research Foundation). Redaktorka opracowań „Polska bieda”, ostatnio opublikowała książkę „Polityka społeczna – koncepcje – koszty – instytucje” (2000).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

do góry

 

© 2000 Tygodnik Powszechny
Szczegółowe informacje o Redakcji; e-mail: redakcja@tygodnik.com.pl