Dlaczego warto otworzyć dostęp do polskiej adwokatury


Nieliczni, niedostępni, nietani

MICHAŁ KŁACZYŃSKI

W całej Polsce jest dziś tylu adwokatów, ile w jednym dużym mieście w Niemczech. Albo inaczej: osiem razy mniej niż w samej tylko stolicy USA. Polska adwokatura działa na zasadzie średniowiecznego cechu. Negatywne skutki tego zamknięcia – także finansowe – odczuwają niemal wszyscy, którzy potrzebują pomocy prawnej. Dlatego nie jest to tylko problem tysięcy młodych prawników, pozbawionych szans na zawód adwokata. To także problem społeczny: dostęp do wymiaru sprawiedliwości staje się iluzoryczny bez fachowej i powszechnej pomocy prawnej. 


W miniony wtorek Trybunał Konstytucyjny orzekł, że uzależnienie wpisu na listę adwokatów od kwalifikacji moralnych jest zgodne z Konstytucją i nie ogranicza prawa do wykonywania tego zawodu. Trybunał odpowiadał na konkretną skargę, nie zajął się więc innymi ograniczeniami dostępu do tej profesji, które w oczywisty sposób Konstytucję naruszają. Ale po kolei.
Jednym z kłopotów demokracji w Polsce jest niewydolność wymiaru sprawiedliwości. Dla wielu Polaków dostęp do sądu jest iluzoryczny, co dotyka każdej dziedziny życia i podważa zaufanie obywateli do instytucji państwa. Powodem są nie tylko warunki organizacyjne i kadrowe sądów oraz brak pieniędzy: zapaść sądownictwa wiąże się też z niedostatecznym dostępem do pomocy prawnej, czyli do usług adwokatów. Ich zakres i jakość nie odpowiada potrzebom społecznym. Większość adwokatów trudni się tzw. ogólną praktyką, a ceny ich usług – choć wielokrotnie niższe od honorariów ich najlepiej opłacanych kolegów – są i tak zbyt wysokie wobec możliwości finansowych przeciętnych obywateli. Adwokatów jest bowiem za mało – i to również prowadzi do szkodliwego społecznie zamknięcia wymiaru sprawiedliwości dla osób, których na adwokata nie stać.

ADWOKAT: ZAWÓD ZAMKNIĘTY

W Polsce jest kilkanaście szkół wyższych kształcących prawników. Co roku każdą kończy kilkuset magistrów. Jednak droga do praktyki prawniczej jest dla nich zamknięta. Warunkiem uzyskania uprawnień adwokata jest odbycie aplikacji (kilkuletniego szkolenia) i zdanie egzaminu adwokackiego. Szkolenie przyszłych adwokatów prowadzą okręgowe rady adwokackie, które ustalają też zasady naboru na aplikację. 
Samorząd adwokacki ustala też co roku limity przyjęć; np. w 2000 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie ustaliła, że na aplikację przyjętych zostanie 20 osób, spośród 116 kandydatów. Zdających byłoby więcej, gdyby nie powszechne wśród studentów prawa przekonanie, że dostanie się na aplikację graniczy z cudem (i konieczność wniesienia wysokiej opłaty egzaminacyjnej). Zatem tylko 20 spośród kilkuset absolwentów prawa UJ w 2000 r. miało szansę zostać adwokatami. W skali całego kraju osób, którym uniemożliwiono wykonywanie zawodu zgodnego z ich wykształceniem, są tysiące. Ich wiedza i talenty mogłyby służyć społeczeństwu, gdyby dopuszczenie ich do adwokatury nie godziło w interes osób już wykonujących ten zawód. Interes 8 tysięcy adwokatów – tylko tylu ich jest w Polsce – przeważa więc nad interesem całego społeczeństwa, jakim jest zapewnienie powszechnego dostępu do kompetentnej pomocy prawnej.
Marginalizacja tysięcy młodych prawników niczym z pozoru nie grozi: nie zablokują dróg jak rolnicy, nie będą demonstrować pod Sejmem jak górnicy, większość nawet nie zabierze otwarcie głosu. Każdy ma nadzieję, że kiedyś dostanie się na tę wymarzoną aplikację, jeśli nie w tym roku, to w następnym... A tym, którym się nie powiedzie, pozostaje zmiana zawodu. Jaki jest zatem sens w kształceniu przez państwo prawników, którzy nie będą wykonywać profesji, do której przygotowywali się przez pięć lat niełatwych studiów?

DZIECI I SZTUKA

Źródłem frustracji młodych prawników jest też powszechnie przekonanie, że przegrywają konkurencję z dziećmi adwokatów. Pogląd ten potwierdzają zresztą... wypowiedzi przedstawicieli samorządu adwokackiego. „Może się zdarzyć, że z dwóch kandydatów, którzy wykażą się identycznymi kwalifikacjami, komisja wybierze dziecko adwokata. Z przeglądu dokumentów egzaminacyjnych mogę stwierdzić, że jest na aplikacjach lekka nadreprezentacja dzieci adwokatów, ale egzamin jest uczciwy: ma część pisemną, a z części ustnej sporządzany jest protokół” – mówił Stanisław Rymar, prezes Naczelnej Rady Adwokackiej („Gazeta Wyborcza” z 12 marca). 
To, co dla mec. Rymara „może się zdarzyć”, nie dziwi Andrzeja Kubasa, wiceprezesa Naczelnej Rady: „Uważam, że nie ma niczego złego, jeżeli spośród dwóch równych kandydatów – równych podkreślam – samorząd wybierze dziecko adwokata. Bo dziedziczenie tradycji zawodowych nie jest czymś nagannym” – mówił Kubas („Prawo i życie”, listopad 2001). Podkreślając, że wybrać dziecko adwokata można tylko spośród dwóch równych kandydatów, mec. Kubas daje do zrozumienia, że system naboru jest sprawiedliwy: aby się dostać, wystarczy być lepszym od dziecka adwokata. 
Mec. Rymar sądzi z kolei, że gwarancją uczciwości naboru jest protokół z części ustnej i wprowadzenie części pisemnej. Odmienne stanowisko prezentuje Lech Ławrowski, dziekan krakowskiej rady adwokackiej: „Zrezygnowaliśmy z egzaminu pisemnego, bo słaby wynik testu uniemożliwiał przystąpienie kandydata do części ustnej i przekreślał szanse wielu bardzo dobrych kandydatów” („Gazeta Krakowska” z 15 marca). Przedstawiciele adwokatury zgodni są natomiast, że system naboru jest uczciwy i słuszny, i że nie ma potrzeby zmian.
Tymczasem zmiany są potrzebne – choć trzeba przyznać, że problem określony przez mec. Rymara jako „lekka nadreprezentacja dzieci adwokatów” ma znaczenie marginalne. Zamknięcie adwokatury nie bierze się z przyjmowania dzieci adwokatów, ale z limitów przyjęć. Przyjmowanie 20 aplikantów – niezależnie od liczby i kwalifikacji kandydatów – sprawia, że pozostali nie zostaną adwokatami. Kwestia, czy dwudziestka szczęśliwców została wyłoniona uczciwie, jest ważka moralnie, ale obojętna z punktu widzenia tych, którym wstępu odmówiono.
Wreszcie egzamin. Obejmuje on sprawdzian wiedzy ogólnej i orientacji kandydata w dziedzictwie kultury europejskiej. Pytania z historii, literatury, filmu, malarstwa albo znajomości paremii łacińskich wydają się luźno (jeśli w ogóle) związane z kwalifikacjami do tego zawodu. A są przypadki, że to... autorzy pytań wykazują ignorancję. Np. w teście na aplikację w Krakowie (listopad 2000) znalazło się pytanie o autora obrazu „Śniadanie na trawie”. Należało wskazać jedną odpowiedź spośród: E. Delacroix, E. Manet i C. Monet. Autor pytania chyba pobieżnie znał malarstwo impresjonistów, bo obraz o tym tytule namalował tak Manet (w 1862-63 r.), jak Monet (1866 r.). Po co wymagać znajomości historii sztuki od kandydatów, skoro wykonujący zawód świetnie sobie radzą bez niej?

JEDEN NA 5 TYSIĘCY

Problemu zamknięcia swej profesji nie dostrzega samorząd adwokacki. „Jeżeli stworzymy możliwość dostępu do zawodu wszystkich osób, to samorząd nie będzie miał możliwości czuwania nad ich kwalifikacjami, zrodzi się niezdrowa konkurencja. Nieograniczony dostęp do zawodu jest niemożliwy, bo samorząd nie ma możliwości technicznych szkolenia tak wielu adwokatów” – mówił Lech Ławrowski. Mecenas myli interes adwokatów z interesem publicznym. Przecież otwarcie dostępu do adwokatury nie oznacza obniżenia standardu usług i pojawienia się „niezdrowej konkurencji”, w odróżnieniu od aktualnej – w rozumieniu adwokatów „zdrowej” – ale przeciwnie: zapewni mechanizm podnoszenia jakości i przestrzegania zasad etyki. 
O ile stanowisko samorządu zrozumieć łatwo – dąży on do ograniczenia konkurencji – to trudno pojąć, dlaczego problem bagatelizuje minister sprawiedliwości. Na pytanie Jacka Żakowskiego, co sądzi o faktycznym monopolu na usługi adwokackie, Barbara Piwnik odpowiedziała: „Myślę, że gdyby pan przeprowadził dziś sondaż i zapytał, czy najważniejszą sprawą jest dostępność do zawodu adwokata, to jeśli chodzi o wymiar sprawiedliwości, myślę, że wyniki tej sondy pokazałyby, że możemy porozmawiać o czymś innym” (Radio Zet, 12 marca). Wynika z tego, że dla pani minister problem dostępu do pomocy prawnej, przyszłości absolwentów prawa i sprzeczne z Konstytucją praktyki samorządu adwokackiego – to zagadnienia marginalne. 
Oczywiście, w Polsce jest za mało sędziów, kuratorów sądowych, policjantów, prokuratorów, pracowników administracji sądów i służby więziennej. Jednak w żadnej z tych grup (może z wyjątkiem kuratorów) dysproporcja między potrzebami społecznymi a jej liczebnością nie jest tak rażąca, jak ma to miejsce z palestrą. Jak 8 tysięcy adwokatów ma zapewnić pomoc prawną dla 40 mln obywateli? Jak możliwa jest reprezentacja stron w procesie, jeśli na jednego sędziego przypada jeden adwokat (w 2001 r. w sądach orzekało 7614 sędziów)? 
W mniejszych miejscowościach ta – i tak szokująca – proporcja między liczbą adwokatów i sędziów jest wręcz porażająca. W sądzie rejonowym w kilkunastotysięcznym małopolskim Brzesku orzeka 11 sędziów, gdy adwokatów jest tylko dwóch (trzeci z figurujących w spisie ma biuro w Krakowie). Oznacza to, że z 11 toczących się jednocześnie rozpraw pełnomocnicy stron mogą brać udział tylko w jednej.

KONKURENCJA – NIE W POLSCE

Statystycznie na jednego adwokata przypada w Polsce 5 tys. klientów, faktycznie – w mniejszych ośrodkach – nawet kilkanaście tysięcy. Jeśli założyć, że każdy potrzebuje w ciągu roku jednej prostej porady, wymagającej dwóch godzin konsultacji, przeciętny adwokat musiałby pracować rocznie 10 tys. godzin. Daje to liczbę ok. 42 godzin pracy dziennie, przy pięciodniowym tygodniu pracy i bez urlopu. Wniosek: adwokatów powinno być w Polsce 40-50 tys. (na jednego przypadałoby wtedy ok. tysiąca potencjalnych klientów). 
Niektórzy argumentują, że lukę w dostępie do pomocy prawnej zapełnią radcowie, których jest ok. 20 tys. Argument jest jednak chybiony. Po pierwsze, wyłącznie adwokaci są uprawnieni do występowania w sprawach rodzinnych i karnych, a takie stanowią większość społecznego zapotrzebowania. Po drugie, większość radców pracuje w firmach, nie prowadząc kancelarii. Po trzecie, kancelarie radców zajmują się zwykle sprawami gospodarczymi. Bez znaczącego powiększenia liczby adwokatów nie można myśleć o reformie wymiaru sprawiedliwości i zapewnienia dostępu obywatela do sądu w podstawowym choćby zakresie.
Zamknięty zawód rządzi się specyficznymi prawami. Brak konkurencji między adwokatami prowadzi do tego, że nie warto podnosić jakości usług ani obniżać ich ceny. Organy samorządu adwokackiego nie są w stanie egzekwować przestrzegania wysokich standardów etycznych przez swych członków. Skoro izby liczą po kilkudziesięciu adwokatów, którzy znają się osobiście, postępowania dyscyplinarne siłą rzeczy nie mogą być efektywne. Niespotykane jest występowanie przeciw adwokatowi przez klienta poszkodowanego w wyniku błędu w sztuce tego ostatniego. Nie dlatego, że błędy adwokatom się nie zdarzają. Po prostu: kto wystąpi przeciw koledze? 
Inaczej jest w Niemczech albo w Stanach Zjednoczonych. W samym tylko Frankfurcie nad Menem jest 8 tys. adwokatów i rocznie przybywa dwustu nowych. A jeśli izba adwokacka liczy kilka- kilkadziesiąt tysięcy członków – w stolicy USA, Washington D.C., palestra liczy 70 tys. adwokatów, a orzeka tam 300 sędziów – to klient łatwo znajdzie adwokata, który poprowadzi jego sprawę przeciw innemu adwokatowi. Wpływa to zbawiennie na profesjonalizm usług i etykę zawodu.

KTO OTWORZY ADWOKATURĘ

Naiwnością byłoby oczekiwanie, że samorząd adwokacki zmieni zasady naboru i zrezygnuje z kontroli liczby konkurentów, napływających do zawodu. Również stanowisko ministra nie pozwala wiązać nadziei z wykonywaniem przezeń nadzoru nad samorządami. Rzecznik Praw Obywatelskich od roku czeka na rozpatrzenie przez ministra (kolejno: Kaczyńskiego, Iwanickiego i Piwnik) wniosku o uchylenie wszystkich uchwał samorządów zawodowych adwokatów, radców i notariuszy, wprowadzających limity przyjęć na aplikacje, jako niezgodnych z Konstytucją.
Zainteresowanym zmianą systemu pozostaje droga sądowa. A można wykazać, że ustalenie limitu przyjęć na aplikację adwokacką narusza Konstytucję. Sprzeczne z nią jest samo przyznanie samorządowi prawa do ustalania zasad dopuszczania do zawodu: Konstytucja wskazuje, że do zadań samorządu należy reprezentowanie osób wykonujących zawód i sprawowanie pieczy nad jego wykonywaniem. Granicą działania samorządu jest ochrona interesu publicznego. A ograniczanie liczby adwokatów owszem ochrania, ale wykonujących dziś ten zawód. 
Konstytucja zapewnia też swobodę wyboru i wykonywania zawodu. Może ona podlegać tylko takim ograniczeniom, jakie dopuszcza ustawa zasadnicza – ograniczenie takie musi być ustanowione przepisem rangi ustawowej (a nie uchwałą samorządu), a ponadto musi „być konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób”. Nie ma tu miejsca na ekonomiczny interes adwokatów. 
Tymczasem otwarcie rynku usług prawniczych i tak nastąpi: po przystąpieniu Polski do UE zostanie on otwarty dla adwokatów z państw Unii, zgodnie z zasadami swobód rynku wewnętrznego. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wypowiadał się w tej kwestii, przyjmując stosowanie tych zasad również do zawodu adwokata. Wkrótce łatwiej będzie więc uzyskać prawo do wykonywania w Polsce tego zawodu prawnikowi niemieckiemu, czeskiemu czy włoskiemu, niż absolwentowi polskiej uczelni. 
Przystąpienie do Unii stworzy więc konkurencję, której samorząd adwokacki stara się za wszelką cenę uniknąć. O ile jednak polscy adwokaci są przygotowani do konkurowania ze swoimi młodymi kolegami po aplikacji, to konkurencja ze strony prawników francuskich czy angielskich może odebrać im lukratywne sprawy. Wzmocnienie rodzimej palestry przez przyjmowanie prawników młodych, znających języki, orientujących się w prawie europejskim i międzynarodowym – oraz intensywne kształcenie obecnych adwokatów – przyniosłoby lepsze efekty niż polityka krótkowzroczna. Bo polska adwokatura i tak straci monopol – tylko nie na rzecz Polaków. 

Autor (ur. 1973) jest prawnikiem, współpracownikiem Polsko-Niemieckiego Centrum Prawa Bankowego UJ oraz Ośrodka Praw Człowieka UJ. Prowadzi też zajęcia w Szkole Prawa Polskiego w Tarnopolu (Ukraina). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje właśnie (w rozszerzonym składzie) jego skargę, w której domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich w Krakowie jako niezgodnej z Konstytucją. 

do góry